鄉村與城市走融合一體化發展之路，關鍵需要破除城鄉土地制度二元結構問題，使農民土地權利得到強化，保護農民的應得利益。這是農村土地制度改革的最終站位，筆者認為對農村土地管理制度改革的邊界、方向及其他所有的討論都應基于以上站位，才能進行下一步深入的交流與探討。

關于農村土地管理制度改革邊界的探討，系統化的解讀我國農村土地政策設計與相關法律規定是關鍵。2013年11月黨的十八屆三中全會《決定》，第三項加快完善現代市場體系第11條明確提出建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地實行與國有土地同等入市、同權同價。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，完善土地二級市場。第21條強調賦予農民更多財產權利。保障農民宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運營。

隨著推進農村土地管理制度改革的頂層設計正式提出，這次農村土地管理制度改革的邊界也呼之欲出。建國以來，我國農村土地制度經歷了一個這樣的過程：它是從原來建國初期的農民私有到合作社所有，然后到人民公社所有，再到生產隊所有，最終到集體所有的一個歷史進程，而集體所有的階段主要是在我國改革開放以后，特別是集體經營性建設用地概念的提出后才得到社會廣泛的關注。

首先，建設用地的性質再一次被強調，投資者在農村做農文旅、做森康養等項目第一需要明確的即是地塊的用地性質，下面有一張圖清晰的表示了我們現行建設用地性質的劃分。這里，十八屆三中全會對農村集體土地明確的僅僅是集體經營性建設用地可以和國有建設用地同等入市、同價同權，非經營性的農民宅基地和公益、公共性設施用地不能入市，但部分試點地區有另行規定。

十八屆三中全會之后，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發〔2014〕71號）、《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區劃暫時調整實施有關法律規定的決定》（人大常會字〔2015〕1號）、《農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則》（國土資發〔2015〕35號）等政策的發布，持著“農村發展、農民受益”的核心訴求，我國新一輪農村土地制度改革試點工作正式拉開序幕。

為更好深化農村土地管理制度改革三項試點工作的整體性、系統性、協同性和綜合效益，與土地管理法修訂做好接，2017年和2018年全國人大常委會兩次法律授權對33個試點地區的農村土地相關政策延期，決定待形成比較成熟的制度成果后再進行立法規范。在試點工作取得階段性效果的基礎上，2021年1月1日正式實施的《中華人民共和國民法典》在這次農村的土地深化改革，利用農村宅基地保護農民利益，促進城鄉發展上做出了全國范圍內的指導與規范，約束了一些重要的改革邊界問題。其中第398條明確，鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。這里強調的邊界即是：房地不可分，地上的建構筑物必須要與土地同時進行抵押。

其次，從集體經營性建設用地入市后的主要受益方看，政府、農村集體經濟組織，農民，投資方四塊是具有主體地位的，政府從中取得的收益主要在兩點，一點是在土地的交易中間所收取的土地出讓金，另一點是土地的增值收益空間需要返回的部分，以土地增值稅的形式表現。農村的集體經濟組織在農村土地制度改革中收益相對集中，保證集體經濟組織的集體財產的收益通過土地及地上建筑物的增值來解決。農民的話可以說是集體經營性建設用地受益的最大方，一個方面從直接的土地的交易過程中以及參股中獲得收益，另一方面它可以通過集體經營性建設用地入市以后，從政府和集體經濟組織進一步提升農村的公共服務能力和基礎設施提升中獲得收益。投資方，項目類型、產業組成、運營模式等都影響著未來收益，但通過農村土地管理制度改革和各種機制的建設來保障投資方應得收益的方向已經明確。

明確收益給深化土地管理制度改革劃出了清晰的界限，國家的政策也在這里一以貫之，即深化土地管理制度改革要保持三條紅線。

一、土地的公有制不變，絕不搞土地私有化，中央在多項文件中間有非常明確的規定，中國不搞土地私有化，這是一個紅線、不能碰。

二、耕地紅線不能突破，絕不消滅農村的集體經濟，而且要進一步樹立和發展農村的集體經濟。

三、農民利益不受損，絕不侵犯農民的利益。

在這三條底線下，農村土地管理制度改革才可以穩住與保持，才能夠促進城鄉互為發展。

關于農民利益不受損、不受侵犯，中農發〔2019〕11號文已進一步劃定邊界，明確農民宅基地制度改革中的“三個不得”與“三個嚴禁”，“三個不得”即不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”，不得違法收回農戶合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件。“三個嚴禁”是指嚴禁城鎮居民在農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉之名違法違規圈地，買賣宅基地。

淺析農村土地管理制度改革邊界問題后，對于改革的探索就有了方向性的指引，接下來的介紹可能包含了少部分33個試點地區的先進經驗，在全國范圍內尚在探索階段，不具有復制性。

首先涉及的是本次農村土改的“三塊地”，三方面的改革是在保護農民利益基礎上分別推動的。“三塊地”指征地制度的改革，集體建設用地的入市改革和宅基地制度改革。征地制度的改革已經明確，新《土地管理法》中關于改革征地程序方面，要提前公告，縮小征地范圍，要保障國家重要領域用地的需求，省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，一般不再以征地審批的形式出現。最終征收土地要按片區綜合地價進行補償，要保障農民原來的收入水平不降低，這是“第一塊地”。

“第二塊地”是集體建設用地的入市改革。現在這點也已明確：集體經營性建設用地允許入市、直接入市。

“第三塊地”是宅基地制度的改革，核心是保護宅基地的集體所有權，保障農戶宅基地的資格權，保障農民房屋的財產權，退出有償、下放審批管理制度，探索多種形式，保障農民戶有所居，這是新《土地管理法》三個最重要的方面。

關于探索，投融資最關心的農村集體經營性建設用地入市，而這個應當講非常明確，就是可以入市。那么集體經營性建設用地的話，它集中體現在這三個允許上，《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中間明確，允許集體建設經營性用地入市，允許就地或異地調整入市，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市，那么必須要注意的是集體經營性建設用地的使用權和地上建構筑物的所有權是房地一體、集中入市的，但近年來試點地區也創新出許多探索路徑。

德泓金融研究所在關于農村土地管理制度改革方面的調研中也獲取到了一些創新案例（注：以下案例為試點地區創新實踐，在全國范圍內不通用）。

案例一：成都市郫都區發揮農村集體經營性建設用地“入市改革”試點地區政策優勢，以保障農民收益為原則，探索農用地整治（生產空間綜合整治）及集體建設用地整理（生活空間綜合整治）改革實踐路徑。農用地整治（生產空間綜合整治）實現農用地流轉過程中集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”，建立土地經營權流轉期限為五年以上的可向機構申請土地經營權登記，農戶的土地承包經營權有償退出機制。集體建設用地整理（生活空間綜合整治）通過農村宅基地整理、低效閑置建設用地整理、工礦廢棄地整理等形式，探索實現了以宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”為重點引導農村居民依法自愿有償退出宅基地并進行貨幣化安置。最終實現以集體經營性建設用地性質轉變為基礎，其使用權和地上建筑物所有權房地一體、分割轉讓為路徑，房地一體不動產權轉移登記為確權的有償退出機制。

案例二：貴州省湄潭縣，發揮農村集體經營性建設用地“入市改革”試點地區政策優勢，以保障農民收益為原則，探索調整入市、分割“兩入市”改革實踐路徑。該地區集體經營性建設用地可以就地入市、調整入市，對于集體經營性建設用地地塊邊界不清晰的，可以跨村集體調整，把其他村的集體經營性建設用地土地調整來本集體統一入市。探索分割入市方面，傳統的農村集體經營性建設土地入市是不能分割入市的，但是該地區探索把一個宅基地分成兩塊，農民自用一塊保留宅基地性質，把另一塊轉換為集體經營性建設用地入市，農民那塊保證農民使用，切割出來一塊由政府確權農民有償退出，這對宅基地調整為集體經營性建設用地入市一個重大的突破。

案例三：江西省余江縣探索農民宅基地有償使用全縣流轉新模式。從法律上來講，宅基地是本集體經濟組織為本集體經濟組織成員提供的一塊無償使用的土地，供給建設自己使用的住宅這是無償的。而且，宅基地是本集體經濟組織對本集體經濟組織成員成立的，歸集體經濟組織的集體所有，只能在本集體經濟組織內和本集體經濟組織成員內流轉。江西余江顯化了宅基地財產權。通過開展房地一體的不動產登記,實現“多占有償”、“選位有償”、“退出有償”等方式有效保障農民合法宅基地權益。對一戶多宅和超面積用宅實現有償使用,實行宅基地在全縣范圍流轉、出租，并協同開展農用房抵押貸款等普惠金融方式，增加了農民財產性收入，提升了宅基地資產價值。

案例四：浙江省德清縣探索“點狀供地”方式解決民宿文游項目用地難問題。民宿文游項目采用傳統整片式供地方式，占地較大，供地緊張，以及農地變性、占補平衡指標等問題突出，另外民宿文旅項目關注生態、景觀的保護與呈現，建筑容積率低、體量小而分散，按傳統的成片供地，土地利用率低，開發成本高。德清縣以莫干山“裸心谷”特色民俗項目為代表，通過“點狀供地”將項目用地區分為永久性建設用地和生態保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，公開出讓確權，剩余部分可只征不轉，按租賃、劃撥、托管等方式供項目業主使用。這種“點狀供地”方式既盤活了土地資產，釋放了鄉村土地管理壓力，又為投資方確保了投資的可靠性，節約了開發成本。

農村土地管理制度改革意在破除我國長期存在的包括國有土地、集體土地在內的二元體制障礙，助力早日實現城鄉融合一體化發展，使城鄉互為市場、互補短板、互為資源，互相服務，那么關于城鄉融合一體化發展的探索是否會實現城鄉住房的融通？是否會實現城鄉統一的住房制度？這些帶有頂層設計的問題，我們相信隨著農村土地管理制度改革的不斷推進與深入，未來將一定會得到合理、有序的解決。