3月5日，隨著第十三屆全國人民代表大會第四次會議開幕儀式的舉行，2021年積極財政政策隨之揭曉，明確今年擬安排地方政府專項債券3.65萬億元，優先支持在建工程，合理擴大使用范圍，并不再發行抗疫特別國債。考慮到去年還有千億元新增專項債券延期到今年發行，專項債規模其實基本與去年持平。

2015年-2020年6年時間里專項債額度從1000億元快速攀升增至37500億元，發揮了穩投資穩經濟的作用。隨著其支持范圍的不斷廣泛及發行工作的越發規范，政府債券將實現一般債券和專項債券結構逐步調整、地區間債券額度分配日趨客觀科學的特點，債券發行內外部結構性調整步伐將加快，債券發行規模將會向評級標準更高、項目效率效益更優的地區傾斜，優先兼顧公平的特征更加明顯。

一、2020年專項債發行概述

2020年，地方政府債券平均發行利率為3.40%，平均發行期限為14.7年，發行新增專項債券36019億元。所獲額度較多的省份依次為山東、廣東、江蘇、四川、浙江、河北、河南、湖北、江西、安徽等，占比上升幅度較大的地區有山東、貴州、浙江、云南、北京，而降幅較大的地區有江蘇、河北、廣東等。

專項債資金除用于支持中小銀行化解風險外，用于交通、市政和產業園區基礎設施，以及職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務領域約占八成，用于生態環保、農林水利、能源、冷鏈物流等領域約占兩成。2020年專項債投向占比居首的依然是交通運輸（21%，依次有鐵路、公路、軌交等，下同），其后依次有保障性安居工程（14%，棚改、舊改等）、生態環保（9%，城鎮污水垃圾處理設施、生態治理等）、產業園區基礎設施（9%）、市政設施（9%，供水、供熱、管廊、供氣、供電等）、醫療衛生（8%，醫院建設、公衛設施建設等）、新基建（7%，科技產業園、通信產業園、智慧城市、冷鏈物流等）、片區開發（5%）、文娛旅游（5%）、教育（4%）等。

總體看，2020年，新增專項債券發行使用情況良好、符合政策預期，有效發揮了地方政府債券對沖疫情影響、擴大有效投資、促進宏觀經濟平穩運行的積極作用。

二、2021年專項債申報要點

2月1日，財政部辦公廳 國家發展改革委辦公廳聯合下達了《關于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》（財辦預〔2021〕29號），《通知》對專項債券資金投向、項目應當具備的重要條件、作為資本金的比例要求等做出了明確安排，并要求于2021年2月21日前分別報送財政的地債系統和發改的重大項目庫，由發改部門把控投向后形成準備項目清單，轉送財政部納入政府債券項目庫，各地方在分地區專項債務限額內優先予以發行安排。

01資金投向

隨著“十四五”規劃的開局，鄉村振興戰略的進一步深化落地，確定2021年新增專項債券重點用于：  

——交通基礎設施領域：包括鐵路、收費公路、機場、水運、城市軌交、停車場等；

——能源領域：包括天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網等；

——農林水利領域：包括農業、水利、林業等；

——生態環保領域：包括城鎮污水垃圾處理設施等；

——社會事業領域：包括衛生健康公共設施、教育、養老、文化旅游等；

——城鄉冷鏈物流設施領域；

——市政領域：包括供水、供熱、供氣、地下管廊等和產業園區基礎設施；

——國家重大戰略項目：包括京津冀、長江經濟帶、“一帶一路”、粵港澳大灣區、長三角一體化、海南深化改革開放、黃河流域生態保護和高質量發展等；

——保障性安居工程領域：包括城鎮老舊小區改造、保障性租賃住房、棚戶區改造等。

與2020年相比，今年專項債支持領域增加了國家重大戰略項目和保障性安居工程。

——國家重大戰略項目：主要為區域上的結構性變化，在2019-2020期間，專項債券的額度分配是不均衡的，也未能與地方實際需求相銜接，2021年新增專項債額度或將出現省際分配上的調整。

——保障性安居工程：城鎮老舊小區改造方面，作為2020年多次強調的短板聚焦領域之一，2021年延續了去年這一趨勢；保障性租賃住房方面，通知特別強調本次項目梳理不安排用于租賃住房建設以外的土地儲備項目，而2020年全年均無土儲類專項債，這意味著2021年較之去年將新增用于租賃住房建設的土儲債，但用于其他領域的土儲債目前來看依然受限；棚戶區改造方面，2020年上半年各地未發行棚改類專項債，與土儲債類似，與后者不同的是2020年下半年納入國家棚改計劃的在建類棚改項目允許發債，以防半拉子工程的出現，故2020年下半年棚改債發行近4000億元，占下半年比重30%，占全年比重12%，本次通知特別強調，棚戶區改造類項目主要支持在建收尾項目，適度支持新開工項目，較去年的“國家棚改計劃的在建類棚改項目”范圍小幅擴大。

02項目應當具備的重要條件

根據通知要求，專項債項目必須符合專項債券風險管理要求和發行條件，必須是經濟社會效益比較明顯，群眾期盼、早晚要干的政府投資項目，必須是有一定收益的基礎設施和公共服務項目，優先安排在建項目，優先安排納入相關規劃的國家重大戰略任務項目，要按照項目建設工期和年度建設任務合理提出資金需求。

此次梳理的專項債券項目，不安排用于租賃住房建設以外的土地儲備項目，不安排一般房地產項目，不安排產業項目，且明確在建項目、往年已申請專項債券且開工的項目優先申請。

03作為資本金比例上限保持25%不變

對2021年新增專項債券，各地在符合政策規定和防控風險的基礎上，以省份為單位，專項債券資金用于項目資本金的規模占該省份專項債券規模的比例上限保持25%不變，具體根據項目實際確定。重大項目的認定范圍仍為去年國務院規定的十大重點領域，仍為鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水。

據不完全統計，2020年涉及專項債用作資本金的項目達982個（剔除重復項目），涉及專項債規模超2500億元，累計發行的新增專項債（不含用于補充中小銀行資本金的專項債）中用作項目資本金的比例約7.1%，主要集中在區縣級/縣級市及以下級別，項目數量占比為57.0%。

2021年專項債券充當重大項目資本金相關政策延續去年規定，考慮到2020年專項債充當投資項目資本金占比仍相對偏低，故2021年專項債撬動配套資金效應仍有上升空間。

04發行期限

自2018年專項債券逐步推廣以來，專項債期限以5年、7年期為主，根據《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2020〕36號），地方債期限擴展為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年，但部分期限長的專項債券利率一路走高，財政壓力加大。

隨著《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94 號）的出臺，要求專項債券期限原則上與項目期限相匹配，并統籌考慮投資者需求、到期債務分布等因素科學確定，降低期限錯配風險，防止資金閑置，綜合評估分年到期專項債券本息、可償債財力以及融資成本等情況，合理確定專項債券期限。

因此，為解決部分專項債券項目可能出現的錯配風險，降低風險指數，通過盈虧平衡點來衡量專項債券應當采用的發行年限，預測未來專項債期限以10-20年的項目為主。

05專項債券負面清單

——嚴禁將新增債券資金用于置換存量債務（必須專款專用）；

——決不允許搞形象工程、面子工程（強調投資的有效性）；

——新增債券資金不得用于經常性支出，嚴禁用于發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息（嚴禁挪用、違反預算法）；

——嚴禁用于商業化運作的產業項目、企業補貼（堅持公益性投資）；

——堅持不安排土地儲備項目、不安排房地產項目、不安排產業項目。

06

專項債管理

對于今年的新增專項債管理問題，財政部表示，將提高信息化監管手段，進一步夯實管理制度，加強專項債券管理，提高政府債券資金使用績效，發揮專項債券對加快重大項目建設、做好“六穩”工作、落實“六保”任務的積極作用。

一是及時出臺工作指引。明確專項債券用途調整的程序、范圍、時限、信息公開等要求，指導地方開展好相關工作，盡早形成實物工作量。二是持續強化監管。提高信息化監管手段，對專項債券管理實行“一竿子插到底”穿透式監控，及時掌握項目資金使用和建設進度等信息，督促地方規范使用債券資金。三是強化信息公開。充分發揮全國統一的地方政府債務信息公開平臺作用，督促地方公開債券信息以及項目建設進度、資金使用進度等，以信息公開強化外部約束。四是做好專項債券項目準備。指導地方做好2021年專項債券高質量項目準備，堅持負面清單管理，確保項目合格合規；堅持形成有效投資，確保形成實物工作量；堅持債務風險防范，確保法定債券不出現風險。

三、專項債券發行的建議

01注重項目前期策劃

由于專項債項目的核心要求就是現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息，所以，成功獲批發行專項債，關鍵是編制一份優秀的項目收益與融資資金平衡方案，而編制一份優秀的項目收益與融資資金平衡方案的基礎，其實是提早做好項目規劃和項目儲備。同時，地方政府債務項目的績效管理貫穿于項目運行的整個生命周期，事前績效評價即要求做好項目規劃，明確目標導向。因此，項目謀劃的精準性和有效性異常重要。

按照“資金跟著項目走、項目跟著規劃走、規劃跟著目標走”的定位，實現“發得出去、用得好、還得起”的目標，結合專項債額度向手續完備、前期工作準備充分的項目傾斜的要求，建議及時引入第三方專業機構（包括咨詢公司、會計師事務所、律師事務所等），堅持專業的人干專業的事，提早介入對項目策劃、融資方案、風險管理、可持續發展等方面，提供包括決策、準備、實施、運營在內的全過程咨詢服務。同時，建議建立與發改系統的聯席工作機制，通過發改對項目前期手續的審核、項目性質的判斷，提高債券資金的使用效率。

02加強績效管理

隨著專項債支持范圍越來越廣，發行規模越來越大，要實現其真正釋放補短板穩增長效應的目標，實施績效管理意義重大。2020年12月，山東省出臺了《山東省政府專項債券項目績效管理暫行辦法》，填補了山東省政府專項債券績效管理領域的制度空缺，屬全國首創。

——全流程績效管理：《辦法》要求，要健全包括事前績效評估管理、績效目標管理，事中績效運行監控管理，事后績效評價管理和績效結果應用管理等環節的全過程績效管理機制，對政府專項債券項目全流程績效管理進行了規范。特別強調的是，《辦法》中明確，事前績效評估作為專項債券項目入庫的前置條件，評估結果將作為項目是否納入政府專項債券資金支持范圍的重要依據，因此在前期入庫階段即需進行績效評估。而績效目標將作為申請政府專項債券額度的重要依據。

——強化結果應用：《辦法》明確，將各地政府專項債券項目績效管理與政府專項債券額度管理掛鉤，作為核定各地政府債券額度的重要參考依據，以真正發揮債券項目績效管理的激勵約束作用。

2019年，財政部預算司巡視員王克冰從四個關鍵指標提出了對于專項債券的績效管理：一是償債來源。二是融資與項目收益平衡。三是成本。四是支出屬性。根據相關地方績效評價的經驗，建議成立由地方財政部門為牽頭方的績效評價工作小組，并聘請具有豐富經驗的注冊會計師參與績效評價，嚴格對標財政部關于專項債券資金管理要求，結合當地實際，制訂科學合理的政府專項債券績效評價指標體系，圍繞融資與項目收益平衡、債券支持項目投入與產出、償債資金來源、債券風險防控、“借用管還”全生命周期管理等方面實施政府債券項目績效管理。

03專項債券品種分析

（1）土地儲備專項債

根據《關于印發<地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）>的通知》（財預〔2017〕62號），2017年先從土地儲備領域開展試點，發行土地儲備專項債券，規范土地儲備融資行為，促進土地儲備事業持續健康發展。

募集資金用途：由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備，并且需要具體到單一或者多個土地儲備項目。

償債資金來源：以土地儲備項目對應并納入政府性基金預算的土地出讓收入（含國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入）償還，且不能使用其他土地儲備項目的土地出讓金進行償還。

（2）收費公路專項債

根據《關于印發<地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）>的通知》（財預〔2017〕97號），2017年在政府收費公路領域開展試點，發行收費公路專項債券，規范政府收費公路融資行為，促進政府收費公路事業持續健康發展。

募集資金用途：專項用于政府收費公路項目建設，優先用于國家高速公路項目建設，重點支持“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略規劃的政府收費公路項目建設，不得用于非收費公路項目建設，不得用于經常性支出和公路養護支出。

償債資金來源：以項目對應并納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入、專項收入償還，專項收入包括政府收費公路項目對應的廣告收入、服務設施收入、收費公路權益轉讓收入等。

（3）棚戶區改造專項債

根據《關于印發<試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法>的通知》（財預〔2017〕97號），2018年在棚戶區改造領域開展試點，有序推進試點發行地方政府棚戶區改造專項債券工作，探索建立棚戶區改造專項債券與項目資產、收益相對應的制度，發揮政府規范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用。

募集資金用途：用于實施棚戶區征收拆遷、居民補償安置以及相應的騰空土地開發利用等。且應當明確到具體項目，可以對應單一項目發行，也可以對應同一地區多個項目集合發行。

償債資金來源：以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入、專項收入償還, 專項收入包括屬于政府的棚改項目配套商業設施銷售、租賃收入以及其他收入。因項目對應的專項收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發行棚改專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。

（4）農業農村專項債

根據《農業農村部辦公廳關于做好2021年農業農村領域地方政府專項債券發行使用工作的通知》（農辦計財〔2021〕4號），要把發行農業農村領域地方政府專項債券提上重要工作日程，提早謀劃，早做準備，精準落實專項債項目發行技術性要求，提高農業農村領域專項債券項目申報成功率。

募集資金用途：用于高標準農田、現代種業提升、農產品倉儲保鮮冷鏈物流、現代農業園區、農村人居環境整治、鄉鎮污水處理、智慧農業和數字鄉村建設等。優先支持事關農業穩產保供、種業創新提升、農民生產生活急需、農村基礎設施升級等關鍵領域中符合條件的項目。

償債資金來源：以耕地占補平衡交易指標、農村建設用地增減掛指標、農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施項目經營收益、財政補助和收取污水處理費相結合等方式償還。

（5）其他類型收益與項目融資自求平衡專項債

根據《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號），著力發展實現項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，在國務院批準的本地區專項債務限額內各地試點分類發行專項債券。

募集資金用途：根據專項債分類，分別用于其項目建設，可以對應單一項目發行，也可以對應同一地區多個項目集合發行。

償債資金來源：各類專項債以對應項目取得的政府性基金收入或專項收入償還，因項目取得的政府性基金或專項收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債券限額內發行相關專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。結合2021年專項債支持范圍，除上述領域以外，其余九大非標專項債償債來源根據實際情況：

一是肥瘦搭配。在項目本身收益來源不足時，優先采用將有收益和沒有收益項目組合的方式，對當地資源進行歸納整理，挖掘收益來源。如能源、市政及生態環保項目涉及的供水廠、天然氣廠、污水處理廠等，可將廠區建設、設備引進與純粹的管網項目進行打包，通過使用者付費覆蓋整個還本付息；如園區開發項目，可將主體項目與物業、土地進行打包，通過物業收入、土地收入形成現金流。

二是開拓專項收入。做好項目規劃，挖掘項目的經營性，充分開發資源，增加運營收入。如農林水利項目，可拓展項目區廣告收入、土地開發收入、碳匯交易收入等；如交通基礎設施項目，可設計廣告、智能監控、充電樁、大數據等增值服務，進行現金流平衡。