德泓觀察 | 土地指標交易能作為貸款還款來源嗎？
高標準農田、全域土地綜合整治項目事關糧食安全，是治國理政的國之根本。近年來，為了加快相關土地綜合整治項目的高質量發展，國家針對高標準農田建設等項目的補助標準也不斷提高，金融機構對相關項目的支持力度也持續增強。但是，近期也有不少業內朋友向我們咨詢，今年各地在做高標準農田和全域土地綜合整治項目等項目時，如果將補充耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標作為銀行貸款的還款來源的話，金融機構會將其認定為涉嫌違規舉債。一時間，業內人士對此存在不少爭議，究竟土地指標交易能不能作為土地綜合整治項目貸款的還款來源呢？
為什么會涉嫌隱債
土地指標交易收入涉嫌隱債的依據，源自大部分省份有關土地指標交易的相關政策規定。因為多數省份將土地交易的主體限定為省、市、縣各級人民政府，具體事務則交辦自然資源部門處理。如果土地指標交易是政府之間的交易，那產生的收入，自然就會被視為財政收入。比如《江西省補充耕地指標交易管理辦法》（贛府廳發〔2023〕15號）第二十四條就明確：“縣（市、區）人民政府補充耕地指標的交易收入應當納入財政預算管理。”如果據此將土地指標交易收入納入財政預算，其就要實行徹底的“收支兩條線”的管理。出讓方和受讓方對指標交易達成一致后，受讓方的財政部門首先要將指標交易的資金轉入指標出讓方的財政國庫，未來支出則一律通過地方基金預算的土地出讓收入中列支安排。
列入預算是否就一定合規
這里需要強調的是，有業內人士，認為項目的收入一旦列入財政預算，即可萬事大吉，不會有涉嫌隱債等合規性支出的擔憂。事實上，按照《預算法》規定，只有經人大審議的預算才能作為支出的依據，而通常，本屆人大只對本年度預算草案做出審查。據此，預算其實是一年一審，即便某項支出納入了財政預算，如果超出一年期的支出事項，未經人大審議通過的，都不能算是有效預算。所以有的中長期支出即使納入預算，也并不具備支出的法律約束力，更不會成為判定隱債的唯一證據。
實踐中怎么違規了
我們在實踐過程中看到很多高標準農田和全域綜合整治項目，無論是采用“投融建管營”還是“投資人+EPC+O”模式，投資人在與地方政府或者在向銀行貸款的合同里，經常會出現“土地指標收益做投資人收入及還款來源”，或者“土地指標交易收入作為投資收入主要來源，由地方政府和社會投資人按照約定比例分配。”類似的表述，甚至有的項目還會將土地指標收入分配列為項目中標條件。其實投資人參與投資的時候，土地整治尚未開始，指標收入也尚未發生，此時約定財政收入分配，違反了財政預算“以收定支，先收后支”的要求。具有固化財政支出，財政兜底、擔保的性質。
同時按照《政府采購法實施條例》第二條規定“以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金”，那么，指標交易作為還貸來源，從穿透來看，就屬于財政資金償還企業貸款。雙方預先安排土地指標交易的分配比例也明顯違反了《規范土地儲備和資金管理問題的通知》（財綜[2016]4號）要求，屬于將項目收益與土地使用權出讓收入掛鉤，以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資的行為。
如何合規
那么該如何規避此類行為呢，有些業內人士建議首先相關合同、協議中要對土地指標交易模糊化處理，不得出現直接約定指標交易收入用于還款來源和直接分成的表述，其次，可以約定財政部門先支付平臺公司或者向平臺公司注資，再由平臺公司支付社會投資人等做法。
但我們認為，項目還是應該從最初謀劃的時候，就要嚴格按照收支兩條線的管理要求，充分滿足防范隱債的各項要求。不得出現與財政支付或擔保相關聯的情況。
在《社會資本參與土地整理的合規路徑》一文中提過，土地整理工作，可以通過政府采購工程方式選擇社會資本方作為施工單位參與其中。比如不少地區就是由政府方按照當地財政部門審核下達的項目招標控制價，通過公開招標引進項目施工單位，并簽訂工程建設合同，然后由施工單位負責項目總體施工的模式。
該模式下由政府負責前期項目立項審查及批復，后期工程驗收合格后，項目實施主體可協助政府完成項目信息備案工作，確保項目補充耕地形成耕地占補指標。指標交易收入納入國庫后，政府方可從政府性基金預算中，對應科目的專項帳戶中，在符合財政預算績效考核的前提下，向其支付施工款。這個過程中政府方不得通過任何形式將補充耕地指標的分成作為社會投資方的投資收益，社會投資方也無權干預補充耕地指標的使用安排。
在這種模式下，還要重點關注支付期限是否合理。通常情況下，政府采購合同的期限不得超過三年，如果在這個過程中，人為拉長支付期限，拖延付款周期，同樣屬于延期付款類型的變相融資，也會涉嫌構成隱債。
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