一、政策法規依據

二、資本金制度概述

自1996年實施資本金制度以來，至今已歷經29年。其主要適用于各類經營性投資項目，要求項目必須先行落實資本金方可啟動建設，而公益性投資項目則不納入此制度范疇（國發〔1996〕35號），其核心目的在于借助資本金撬動經濟發展，如同購房首付比例的設定，對項目融資架構產生關鍵影響，更是衡量項目投資可行性的核心要素之一。

（一）資本金定義

依據國發〔1996〕35號文件，資本金是在投資項目總投資中，由投資者認繳的出資額，對于投資項目而言，屬于非債務性資金，項目法人無需承擔這部分資金的利息與債務。投資者可依法依其出資比例享有所有者權益，也具備轉讓出資的權益，但嚴禁以任何方式抽回。在過往項目實踐中，例如部分PPP項目或特許經營項目，曾出現以較為“巧妙”的手段將將資本金算了利息在建設期以及通過某種方式扣回，主要體現在社會資本方。

（二）適用范圍

依據國發〔1996〕35號，適用范圍為各種經營性投資項目，包括國有單位的基本建設、技術改造、房地產開發項目以及集體投資項目；個體和私營企業的經營性投資項目參照執行；公益性投資項目不實行資本金制度；外商投資項目則按現行相關法規執行。

（三）出資方式

依據國發〔1996〕35號，出資方式可以采用貨幣出資形式，同時也允許以實物、工業產權、非專利技術、土地使用權作價出資，但后者必須經過具備資質的資產評估機構依法依規進行評估作價。其中，以工業產權、非專利技術作價出資的比例不得超過投資項目資本金總額的20%，若國家對采用高科技術成果有特別規定的情況則不在此限。資本金采取一次認繳的方式，并依批準的建設進度按比例逐年到位。

（四）資金來源

國發〔1996〕35號規定：貨幣方式認繳的資本金，其資金來源包括：

1）地方人民政府的財政預算內資金、國家批準的各種專項建設基金、“撥改貸”和經營性基本建設基金回收的本息、土地批租收入、國有企業產權轉讓收入、地方人民政府按國家有關規定收取的各種規費及其他預算外資金。

2）國家授權的投資機構及企業法人的所有者權益（包括資本金、資本公積金、盈余公積金和未分配利潤、股票上市收益資金等）、企業折舊資金以及投資者按照國家規定從資金市場上籌措的資金。

3）社會個人合法所有的資金。

4）國家規定的其他可用作投資項目資本金的資金。

國發〔2019〕26號規定：鼓勵依法依規籌措重大投資項目資本金：

1）對于基礎設施領域和國家鼓勵發展的行業，鼓勵項目法人與項目投資方通過發行權益型、股權類金融工具等多樣化渠道，規范籌措投資項目資本金。

2）通過發行金融工具等方式籌措的各類資金，若按照國家統一的會計制度應分類為權益工具的，可認定為投資項目資本金，但其上限不得超過資本金總額的50%。若存在以下情形之一，則不得認定為投資項目資本金：

設有本息回購承諾、兜底保障等收益附加條件。

在當期債務性資金償還前，能夠分紅或獲取收益。

在清算時受償順序優先于其他債務性資金。

3）地方各級政府及其相關部門可統籌運用本級預算資金、上級補助資金等各類財政資金籌集項目資本金，并可依規定將政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金。

（五）出資比例

投資項目資本金占總投資的比例，依據不同行業和項目的經濟效益等多方面因素予以確定。在2004年、2009年、2015年以及2019年，國務院分別針對項目最低資本金比例進行了相應的調整。

（六）融資渠道

按照投資主體進行劃分，可分為國家資本金、法人資本金、個人資本金以及外商資本金。對于以既有法人為融資主體的建設項目，新增資本金的途徑包括原有股東（投資者）增資擴股、引入新股東投資、發行股票以及政府申請投資等；而以新設法人為融資主體的建設項目，其資本金可通過股東直接投資、發行股票、申請政府投資等方式予以籌集。資本金是確定項目產權關系的關鍵依據，同時構成了項目獲取債務資金的信用根基。項目資本金并無固定的按期還本付息壓力，股利的支付與否以及支付額度，需視項目投產運營后的實際運營成效而定。

三、地方政府專項債券與資本金的關聯

（一）制度創新的政策節點

根據《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，明確允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。具體而言，對于專項債券支持的、契合中央重大決策部署且具有較大示范帶動效應的重大項目，主要聚焦于國家重點支持的鐵路、國家高速公路以及推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目等，在對項目收益償還專項債券本息進行評估，確保專項收入具備融資條件的前提下，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但必須嚴格遵循不得超越項目收益實際水平過度融資的原則。地方政府需按照一一對應的要求，將專項債券精準落實到實體政府投資項目，嚴禁將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源，同時不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節進行注資，以杜絕層層嵌套、層層放大杠桿的風險。

（二）地方政府專項債券用作項目資本金的行業變化

每年專項債券用于資本金的規模占全省專項債規模的比例呈動態調整態勢。地方政府專項債券用作項目資本金的行業范圍在過去6年間也經歷了持續的演變：

2019年9月4日：國務院常務會議確定擴大專項債券使用范圍，重點涵蓋鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施，城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目，農林水利，城鎮污水垃圾處理等生態環保項目，職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產業園區基礎設施，并將專項債可用作項目資本金范圍明確為上述重點投向的重大基礎設施領域。

2022年及之前：涵蓋鐵路、收費公路、干線機場、水利等10個傳統基礎設施領域。

2022-2023年9月：新增煤炭儲備設施、新能源項目、國家級產業園區基礎設施等3個領域，總數擴至13個。

2023-2024年2月：進一步納入供熱、供氣等市政設施，領域數達15個。

2024年2月-12月：新增保障性住房、重大集成電路產線等，形成17個領域的覆蓋。

（三）專項債券發行規模

隨著地方政府專項債券的高速發展，其全國發行規模呈現出逐年上升的趨勢，從2020年的3.75萬億，到2021年的3.65萬億，2022年維持3.65萬億，2023年增長至3.80萬億，2024年達到3.90萬億，2025年4.40萬億。

（四）2024 年政策升級與最新投向清單

2024年12月出臺的《國務院辦公廳關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》提出，擴大專項債券投向領域和用作項目資本金范圍，對專項債券投向領域實行“負面清單”管理，而在專項債券用作項目資本金范圍方面則實行“正面清單”管理。具體納入范圍包括：信息技術、新材料、生物制造、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業航天、北斗等新興產業基礎設施；算力設備及輔助設備基礎設施；高速公路、機場等傳統基礎設施安全性、智能化改造；衛生健康、養老托育、省級產業園區基礎設施等領域。專項債用于資本金領域的擴大，凸顯了投資政策的核心趨勢：增強杠桿效應，撬動社會資本，減輕項目初始資金壓力，進而吸引更多社會資本，形成“專項債-資本金+政或府地方配套+社會資本”的資金閉環。

地方政府專項債券可用作項目資本金的行業（2024年12月-2025年版）如下表所示：

注：以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規模上限由該省份用于項目建設專項債券規模的25%提高至30%。

四、實踐中的挑戰與政策導向

當前專項債用作資本金仍面臨現實困境：民生類項目收益微薄甚至虧損，難以覆蓋債券本息；優質收益項目已被銀行或社會資本介入，導致專項債使用動力不足。政策層面則持續強化杠桿效應，通過擴大資本金適用領域（如實行“負面清單+正面清單”管理），推動形成“專項債資本金+政府配套+社會資本”的資金閉環，以更有效地撬動社會資本參與國家重大戰略項目建設。

政策啟示：地方政府與項目主體需精準把握專項債資本金政策的動態調整，在符合行業準入與收益平衡的前提下，合理規劃資金結構，充分發揮專項債對重點領域投資的撬動作用。

作者：李安琪
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