作為國家穩增長政策體系的重要創新，新型政策性金融工具通過“準財政”屬性與市場化運作的有機結合，正在成為破解項目資本金約束、撬動社會資本的關鍵抓手。從推進進度來看，新型政策性金融工具最快將于8月份落地。本文基于最新政策文本與實踐案例，系統解析工具的制度設計、申請流程及審核要點以供參考。

一、政策背景與工具定位

2025年上半年我國GDP增速達5.3%，超額完成全年5%的預期目標，但經濟復蘇基礎仍需鞏固。在此背景下，新型政策性金融工具作為國家“穩增長、促投資”的核心政策創新，通過“準財政”屬性補充項目資本金，成為銜接財政政策與金融工具的關鍵紐帶。該工具由國開行、農發行、進出口銀行三大政策性銀行主導運作，首批規模5000億元，預計撬動社會資本約6萬億元，重點服務科技創新、消費升級、外貿穩定三大戰略方向，兼顧傳統基建領域，其落地實施將為下半年經濟增長提供重要支撐。

從政策演進來看，新型政策性金融工具與2022年基建導向的政策性金融工具存在顯著差異：前者更強調“高質量發展導向”，聚焦新質生產力培育；后者以傳統基建補短板為核心。兩者在運作模式上雖均采用“基金+配套貸款”機制，但新型工具通過優化投資結構、拓展服務領域、完善退出機制，進一步提升了政策精準性與市場化程度。

二、投向領域與支持重點：國家戰略的落地載體

4月份政治局會議提出建立新型政策性金融工具，聚焦科技創新（低空經濟、數字經濟等）、消費升級（文旅融合、智慧養老）、外貿穩定（優化供應鏈等）三大核心方向，兼顧傳統基建。

6月底新型政策性金融工具相關實施方案已在征求意見，一些地方正對標征求意見稿儲備項目，最終投向領域并未公布。根據公開的網絡資料整理新型政策性金融工具投向領域以供參考，詳細領域請咨詢當地發改。具體投向如下：

（一）八大領域的差異化支持

表：新型政策性金融工具八大領域31個子項目

不難發現，八大領域31個子項目與地方政府專項債、中央預算內投資和超長期特別國債均有重合，這也正印證了新型政策性金融工具與財政政策工具的協同。

（二）政策性銀行支持側重

三家政策性銀行的基金支持方向有側重、無限定。具體側重為：

國開行：以基礎設施、制造業為核心，重點支持綜合交通樞紐、產業園區升級、先進制造業集群項目。

農發行：聚焦鄉村振興與城鄉融合，優先支持現代種業、農村路網、城鄉供水一體化等項目。

進出口行：側重對外開放與制造業，重點服務跨境物流、外貿產業園區、先進制造業出口配套項目。

三、運作模式與操作流程：從項目篩選到資金投放全流程

新型政策性金融工具的運作體系體現了“政府引導、市場運作”的原則，形成從項目儲備到資金退出的全流程閉環管理。其核心機制可解構為項目篩選、準入標準、投資方式、期限管理等關鍵環節。

（一）項目篩選：兩類通道并行，優先成熟項目

項目篩選以“拉動投資、盡快開工”為核心目標，要求申報項目為當年新開工或在建項目，且行政審批手續完備。具體分為兩種通道：

• 綠色通道：獲批超長期特別國債、中央預算內投資的項目，或納入全國重點民間投資項目庫的項目，直接列為備選項目，無需額外審核；
• 常規上報通道：地方按投向領域梳理儲備項目（如省重點項目、擬納入專項債的項目等），經地方發改部門上報、部委審核后，由國家發改委推送至三大政策性銀行。

從項目儲備來源看，2025 年超長期特別國債、中央預算內投資及地方政府專項債券（前三批次）項目名單已由國家發改委于6月底下發，地方可優先從上述名單中遴選申報項目，以提高通過率。

（二）準入標準：以經營性項目為核心，嚴控隱性債務

準入標準聚焦項目的“可實施性”與“可持續性”，核心要求包括：

1、要素保障到位：項目行政審批手續（如可研批復、規劃、環評等）齊全，或能提供相關部門出具的 “正在辦理并預計完成” 的承諾函，確保短期內開工；

2、資金方案明確：籌資方案完備，資金來源已落實，且不新增地方政府隱性債務；

3、規模與期限匹配：股東借款、股權投資額度不超過項目資本金的 50%（重點領域可提升至 80%），期限需與退出機制匹配；

4、收益能力達標：采用股東借款方式的項目，其未來資產狀況、經營收益需滿足還本付息要求；采用股權投資方式的項目，需具備股權回購、轉讓等退出條件。

需特別注意，PPP項目若申報需為“新機制項目”，非經營性項目（如純政府投資的公益類項目）原則上不符合準入要求。

（三）投資方式：基金主導，市場化運作

由于政策性銀行無法直接作為項目公司股東，新型政策性金融工具通過“基金公司”實施投資，具體模式為：

• 投資主體：沿用2022年政策性金融工具設立的基金公司（三大政策性銀行已在2022年政策性金融工具設立時已成立基金公司，本次是否設立新的基金公司尚未證實，根據公開資料查詢截止7月底三大政策性銀行并未新設基金公司），作為獨立投資主體；
• 核心原則：遵循“市場化原則”（自主決策、自負盈虧、保本微利）與“獨立財務投資原則”（不參與項目運營，僅通過股權轉讓、回購等市場化方式退出）；
• 主要模式：包括股東借款（2022年實踐中更受青睞）與股權投資，具體選擇需結合項目收益模式與退出路徑確定。

（四）關鍵實施要素

四、審核要點與負面清單：五大維度筑牢合規與可行性防線

政策性銀行對項目的審核遵循“戰略契合度+商業可持續性”的雙重標準，形成多維度的評估體系。通過對政策要求與實操案例的分析，可將審核要點歸納為五大核心維度。

（一）項目重要性與投向合規性

核心要求：服務國家或省級重大戰略，對穩增長、促投資有顯著帶動作用；符合投向領域，且與對應政策性銀行主責主業匹配（如農發行聚焦鄉村振興）。

常見問題：部分項目僅滿足地方局部需求，未體現國家戰略導向；或雖屬投向領域，但與對接銀行的支持側重不符，導致審核延遲。

（二）項目真實性與成熟度

確保項目“可落地、能開工”是審核的重點要求，具體體現為：

真實性要求：項目業主、名稱、建設內容、總投資等信息需與備案證完全一致，嚴禁“一套項目、多次包裝”（如將已立項給業 A的項目重新立項給業主B且無法完成變更）。

成熟度標準：需編制融資可研報告，審批要件齊全；開工時間符合國家要求（9 月底前）；若暫缺部分手續（如用地、環評），需提供相關部門的辦理承諾函并備案。

典型禁區：非經營性項目以借款人名義立項（違反《政府投資條例》）；未落實實施方式即先行備案，后期擬通過特許經營出讓（可能違反《公平競爭實施條例》等）。

（三）融資方案可行性

重點評估項目的“收益 – 負債”平衡能力，關鍵指標包括：

收益平衡：項目需為準公益性或經營性，具備“項目現金流+公司現金流”雙重還款能力，避免因配套資金不足形成“半拉子工程”。

投資合理性：總投資需以招投標文件、施工協議等為依據核定，嚴禁虛報投資額后調減（導致基金與貸款無法匹配）；基金申報金額不得超過國務院規定的各領域最低資本金比例的50%。

優化建議：老舊小區項目可通過配套物業、廣告等提升現金流；管網項目建議采用“廠網一體”模式增強收益性。

（四）申報主體合規性與資信水平

對借款人的資格審查遵循“市場化、去行政化”原則：

主體資格：借款人需為市場化公司法人，嚴禁政府部門、事業單位參與；股東借款模式下，借款人需為項目業主的直接/間接股東（地市級以上國企）或擬新增股東，且應為控股股東（多股東情形下需獲其他股東書面同意）。

資信要求：經營與財務狀況良好，無涉案涉訴或不良信用記錄，未納入銀行信貸黑名單。

債務管控：若主體存在存量地方政府隱性債務，需由本級政府出具書面確認，明確本次融資不新增隱性債務。

常見瑕疵：股東為國資委/財政局的項目采用股東借款模式（不符合主體要求）；申報主體既非業主也非股東（無法匹配現有投資模式）。

（五）負面清單管理

嚴格執行四項負面清單：

1、嚴禁涉及土地儲備項目；

2、嚴禁涉足商業房地產；

3、嚴禁建設樓堂館所；

4、嚴禁新增地方政府隱性債務。

上述領域項目一律不予通過審核，且需在申報前完成自查。

五、政策價值與實施建議

新型政策性金融工具的推出，直指地方財力匱乏（土地財政下行）與城投轉型中資本金不足的痛點，通過最高50%（重點領域80%）的資本金補充比例，有效緩解地方配套壓力。與2022年7400億元基建導向工具相比，本次工具轉向科技創新、消費、外貿三大領域，與超長期國債、專項債形成政策協同，共同推動“新質生產力”轉型。

從實施規模看，首批5000億元資金預計通過8-10倍杠桿撬動約6萬億元社會資本，疊加財政貼息、貨幣PSL等政策支持，將加速實物工作量落地，為全年GDP增速穩定在5%提供關鍵支撐。

對地方政府與項目單位的建議：

1、優先從已獲批的超長期國債、專項債項目中篩選申報，利用綠色通道提高效率；

2、結合項目特性選擇投資模式（現金流穩定項目可采用股東借款，需股權退出項目采用股權投資）；

3、提前完善審批手續，避免因要件缺失影響投放進度；

4、強化融資方案的收益平衡設計，通過“公益性+經營性”組合模式提升可行性。

新型政策性金融工具既是穩增長的“工具箱”，也是高質量發展的“指揮棒”。地方需精準把握政策導向，規范操作流程，確保資金“投得準、用得好、退得出”，真正發揮其在穩投資、促轉型中的核心作用。

作者：李安琪
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