2025年，超長期特別國債在設(shè)備更新領(lǐng)域已展現(xiàn)強勁支持力，累計支持約8400個項目，帶動總投資超1萬億元。隨著2026年“十五五”規(guī)劃開局，中央城市工作會議首次將城市更新與城中村改造、危舊房改造并列為國家戰(zhàn)略，超長期特別國債作為適配城市更新項目“投資規(guī)模大、回報周期長”特性的關(guān)鍵金融工具，其政策導(dǎo)向與申報規(guī)則成為各級政府、項目實施主體及咨詢機構(gòu)關(guān)注的核心。

一、政策背景：超長期特別國債與城市更新的戰(zhàn)略契合性

超長期特別國債支持城市更新，并非短期資金補充，而是國家層面基于“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”與“長遠戰(zhàn)略安全”的制度性安排，其政策邏輯可從三方面解析：

1、政策依據(jù)明確化：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》，明確將超長期特別國債納入中央預(yù)算內(nèi)投資支持體系，為符合條件的城市更新項目提供“期限長、成本低、規(guī)模大”的資金保障，填補了傳統(tǒng)信貸、普通債券在長期公益性項目中的支持空白。

2、規(guī)劃定位核心化：2026年作為“十五五”規(guī)劃開局之年，城市更新被賦予“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”六大核心功能，而超長期特別國債的資金特性，恰好匹配城市地下管網(wǎng)改造、生態(tài)修復(fù)等“見效慢、效益長”的民生類、戰(zhàn)略類項目，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“穩(wěn)定器”。

3、財政導(dǎo)向精準(zhǔn)化：中央財政以“三個聚焦”錨定支持方向：一是聚焦“模式創(chuàng)新”，鼓勵探索可持續(xù)的城市更新路徑；二是聚焦“重點任務(wù)”，強化民生保障、低碳轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域的資金傾斜；三是聚焦“財金協(xié)同”，推動多元化投融資機制落地，破解城市更新“資金單靠政府”的困境。

二、支持領(lǐng)域：三大重點方向的政策邊界與項目特征

超長期特別國債對城市更新的支持并非“全覆蓋”，而是圍繞國家戰(zhàn)略需求與民生短板，聚焦三大核心領(lǐng)域，各領(lǐng)域項目需滿足明確的政策適配性要求：

需特別注意：上述領(lǐng)域項目需避免“重建設(shè)、輕效益”，申報時需提供清晰的“社會效益量化分析”（如管網(wǎng)改造后減少內(nèi)澇次數(shù)、節(jié)能改造后惠及居民戶數(shù)等），這是2025年項目申報中“通過率高”的關(guān)鍵要素。

三、申報要求：從“合規(guī)性”到“高質(zhì)量”的核心門檻

結(jié)合2025年項目申報中暴露的“前期手續(xù)缺失、資金方案不合理”等問題，2026年申報要求更強調(diào)“全流程合規(guī)”與“實施可行性”，核心門檻集中在三方面：

1、前期準(zhǔn)備：項目庫入庫的“硬條件”

省市縣聯(lián)動的城市更新項目庫將在2026年基本建成，入庫項目需完成“立項審批、規(guī)劃許可、用地審批、環(huán)評”四項核心手續(xù)，缺一不可。2025年部分項目因“用地預(yù)審未通過”“環(huán)評報告不達標(biāo)”被駁回，提示相關(guān)主體需提前對接自然資源、生態(tài)環(huán)境部門，確保手續(xù)合規(guī)性；同時，項目需納入地方“城市更新專項規(guī)劃”，與城市體檢評估結(jié)果匹配（如老舊小區(qū)改造需對應(yīng)“居住環(huán)境短板”評估數(shù)據(jù)）。

2、融資方案：多元化資金的“協(xié)同性”

超長期特別國債并非“唯一資金來源”，申報項目需設(shè)計“1+N”資金組合方案（“1”為超長期特別國債，“N”為中央補助、地方債券、社會資本等）。典型案例為安徽省廣德市：通過超長期特別國債3.07億元、中央及省級補助3318萬元、非標(biāo)債1.5億元的組合，保障多個項目資金閉環(huán)。需注意：資金方案需明確各來源資金的使用比例、撥付節(jié)奏，避免“資金閑置”或“資金缺口”，2026年申報中“單一依賴國債資金”的項目將被重點核查。

3、實施機制：創(chuàng)新模式的“可復(fù)制性”

政策鼓勵“政府引導(dǎo)+群眾自主” “市場運作+公益導(dǎo)向”等創(chuàng)新機制，廣德市“石油宿舍自主更新試點”為典型范例——通過居民自籌資金、自主決策，既降低政府財政壓力，又提升居民參與度。申報項目需在方案中明確“實施主體權(quán)責(zé)”“群眾參與機制”“風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案”（如拆遷滯后、成本超支的解決措施），避免“重申報、輕實施”的形式主義。

四、申報策略：2026年提升通過率的三大關(guān)鍵動作

基于湘潭市、攀枝花市等地方實踐經(jīng)驗，結(jié)合2025年申報問題，2026年城市更新項目申報需做好“三個提前”，提升政策適配性與申報成功率：

1、提前謀劃：錨定“8-10月”關(guān)鍵窗口期

每年8-10月是次年項目謀劃與上報的核心節(jié)點，相關(guān)主體需在此階段完成“項目篩選—手續(xù)辦理—方案編制”全流程：一是對接發(fā)改、財政部門，明確年度支持重點（如2026年可能加大“低碳建筑”領(lǐng)域傾斜）；二是結(jié)合城市體檢結(jié)果，優(yōu)先選擇“民生需求迫切、戰(zhàn)略價值高”的項目（如老城區(qū)地下管網(wǎng)改造優(yōu)先于商業(yè)地產(chǎn)配套項目）；三是構(gòu)建“規(guī)劃—單元策劃—項目方案”三級體系，確保項目與城市整體發(fā)展規(guī)劃銜接。

2、提前補短板：規(guī)避2025年四大高頻問題

2025年申報中，“前期手續(xù)缺失、政策理解滯后、填報邏輯混亂、資金方案不合理”是四大駁回原因。2026年需針對性解決：一是提前6個月啟動手續(xù)辦理，建立“手續(xù)辦理時間表”，明確各環(huán)節(jié)責(zé)任主體；二是通過地方發(fā)改委政策宣講會、專業(yè)咨詢機構(gòu)解讀，精準(zhǔn)把握政策要求（如績效目標(biāo)設(shè)定需符合“全生命周期管理”要求）；三是規(guī)范項目庫填報，確保“項目名稱、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模”與立項文件一致，避免邏輯矛盾；四是邀請財務(wù)專家參與資金方案設(shè)計，確保資金來源合規(guī)、使用高效。

3、提前協(xié)同：建立“跨部門聯(lián)動”機制

城市更新項目涉及發(fā)改、財政、自然資源、住建等多部門，需建立“橫向協(xié)同、縱向聯(lián)動”機制：參考湘潭市做法，由發(fā)改委牽頭，分領(lǐng)域召開“爭資項目審核會”，提前解決部門間政策銜接問題（如用地指標(biāo)與項目建設(shè)規(guī)模的匹配）；同時，加強與上級部門溝通，及時反饋項目推進中的難點（如歷史遺留用地問題），避免“申報時才發(fā)現(xiàn)合規(guī)性漏洞”。

五、風(fēng)險與資金管理：全生命周期的合規(guī)底線

超長期特別國債資金管理已進入“精細(xì)化、績效化”階段，項目實施需堅守兩大底線：

1、資金使用：專款專用與進度匹配

資金需嚴(yán)格用于申報項目建設(shè)，嚴(yán)禁挪用至房地產(chǎn)開發(fā)、一般性支出等領(lǐng)域；同時，需按工程進度撥付資金，定期提交“資金使用報告”，附工程進度照片、監(jiān)理報告等佐證材料。攀枝花市“1+N+X”政策工具箱中的“城市更新專項資金管理辦法”值得借鑒——對難以自平衡的公益性項目，通過“直接投資+貸款貼息”組合支持，既保障資金合規(guī)，又提升使用效率。

2、風(fēng)險防控：債務(wù)與實施雙維度管控

一方面，嚴(yán)禁通過“違規(guī)舉債、變相融資”推進項目，需在申報階段明確“地方政府債務(wù)限額”與項目資金的匹配關(guān)系；另一方面，針對拆遷滯后、成本超支等常見風(fēng)險，需制定“一項目一預(yù)案”，如建立“拆遷補償協(xié)商機制”“成本動態(tài)監(jiān)控臺賬”，避免項目淪為“半拉子工程”。此外，2026年將強化“全生命周期績效管理”，項目需設(shè)定可量化的績效目標(biāo)（如“2027年底前完成50個老舊小區(qū)改造，惠及居民1.2萬戶”），并定期開展績效評價，評價結(jié)果將與后續(xù)資金支持掛鉤。

六、結(jié)語：城市更新需堅守“系統(tǒng)治理”本質(zhì)

超長期特別國債為城市更新提供了資金保障，但需明確：城市更新并非
“簡單推倒重建”，而是通過“有機更新、系統(tǒng)治理”提升城市功能。2026年項目申報中，需跳出“重資金、輕規(guī)劃”“重建設(shè)、輕效益”的誤區(qū)，以“民生需求”為核心，以“戰(zhàn)略適配”為導(dǎo)向，以“合規(guī)實施”為底線——才能充分發(fā)揮超長期特別國債的政策效能，真正實現(xiàn)“城市更健康、更安全、更宜居”的目標(biāo)，為“十五五”新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。

作者：李安琪
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