德泓觀察 | 公立醫院和學校等事業單位是否可以舉債融資
由納入政府預算的財政資金作為貸款還款來源的項目，一度因為還款來源的穩定、可靠，而會被銀行等金融機構視為優質項目。可隨著防范隱債工作的持續深入，尤其相關隱債防范的政策文件密集出臺，比如《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）中將隱債定義為“地方政府在法定債務預算之外，直接或間接以財政資金償還，以及違法提供擔保等方式舉借的債務”，其后在《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發〔2021〕15號），也對銀行機構在向承貸主體提供融資服務的時候，要求承貸主體“不得違法違規提供實際依靠財政資金償還或者提供擔保、回購等信用支持的融資”，此類政策文件出臺，對以財政資金作為還貸來源的項目做出了嚴格限制，導致銀行在審貸的時候也格外謹慎，在防范隱債的工作持續深入下，有的地方政府和金融機構甚至已經到了談“財”色變的地步，生怕將項目的收益來源或者還貸來源與財政資金掛上鉤。
事業單位能不能貸款
那么實際工作過程中，筆者經常會遇到，諸如“公立中小學校和醫院這樣的事業單位，能否向金融機構借貸融資？”因為事業單位的收入構成里包含有從本級財政部門取得的各類財政撥款、上級補助收入和經營收入。根據《事業單位財務規則》要求，事業單位的各項收入都需要符合“全部納入單位預算，統一核算，統一管理”的要求，那么按此要求，直接將納入預算的財政資金，承諾作為償還貸款的來源，必然會構成隱債，所以無論是銀行還是事業單位，都對事業單位貸款格外謹慎。而且實際操作中，也確有向部分事業單位違規發放貸款，而增加地方隱性債務的違規情況。
事實上，從法律層面而言，各個法律、法規的條文中有關財政資金的具體定義并不明確，表意也并不明晰。財政部在2017 年《財政部關于政協十二屆全國委員會第五次會議第 3619 號 （財稅金融類 325 號） 提案答復的函》中，談到財政資金的定義的內涵與外延時也提到‘政府收入’或者‘財政資金’外延仍未完全明晰，事業單位改革仍在進行，事業單位的收入是否完全屬于‘政府收入’尚未明確。
所以，對于事業單位借貸，我們認為并非所有的業務類型、合作模式，“一刀切”的都不能使用財政資金，我們還是需要建立在對其融資方案和業務模式審慎分析下，仔細分析，確保合規。根據《事業單位財務規則》“事業單位應當建立健全財務風險預警和控制機制，規范和加強借入款項管理，如實反映依法舉借債務情況，嚴格執行審批程序，不得違反規定融資或者提供擔保”。的要求，我們據此可以得出，只要在規定的范圍內，嚴格執行審批程序，如實反映依法舉借債務情況，事業單位是可以舉債融資的。
事業單位的分類
我們首先肯定事業單位可以舉債融資，但是并不意味著所有的事業單位都可以舉債。因為我國對不同的事業單位所承擔的服務內容不同，又做了相應的分類。根據《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱意見）要求，對于從事公益服務的事業單位又可以分為公益一類和公益二類事業單位。
公益一類事業單位是指不得從事經營活動，主要承擔義務教育、基礎性科研、公共衛生及基層的基本醫療服務等，不能或不宜由市場配置資源基本公益服務的事業單位，對于公益一類正常經費來源，根據正常業務需要，由財政給予經費保障；
而公益二類事業單位，即指承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的事業單位，其資金來源可以“根據財務收支狀況，財政給予經費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持”。
根據財政保障的要求不同，我們可以看到公益一類事業單位，即以公立中小學、基層婦幼、衛生所等單位為主的事業單位，由于其是由財政給予全額經費保障的，本身不存在資金缺口，其也沒有在受到財政預算保障的同時，還有舉債的必要。
雖然不排除此類事業單位，實際運營過程中會產生諸如伙食費等服務性收費和代收費情況，但如果由此類經營收入，作為還貸來源舉借債務，一旦自籌資金無法落實或者出現缺口，就會不可避免地使用到財政資金，進而構成隱債。所以對于公益一類事業單位，不僅不能作為借貸主體嗎，甚至按照《政府購買服務管理辦法（財政部令第102號），以下簡稱102號文》要求， 也不得作為政府購買服務的購買主體和承接主體。那么以高校和公立醫院為主的公益二類事業單位，由于其經費并非由財政全額保障，服務內容部分可由市場配置資源。所以對于此類事業單位，按照102號文要求，是可以通過政府購買服務方式予以支持。
如何通過政府購買服務方式支持
政府購買服務一詞源自《關于政府向社會力量購買服務的指導意見（國辦發〔2013〕96號）》一文，文件提到“要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度”，其后，102號文又在此基礎上，做了進一步的規范。對于政府購買服務情形下的融資行為，102號文提到“承接主體可以依法依規使用政府購買服務合同向金融機構融資”，那么按照102號文要求，公益二類和從事生產經營活動的事業單位，可以按照政府購買服務主體的要求，結合購買服務項目的特點，作為政府購買服務的承接主體，依法依規使用政府購買服務合同向金融機構融資。那么換句話說，本質上即承接主體可以以政府購買服務合同的應收賬款質押融資，也從政策層面明確了公益二類事業單位以財政資金作為還款來源的合規性。
通過政府購買服務方式實現舉債融資，要明確的兩個基本原則是，第一是“無預算不支出”，即“政府購買服務項目所需資金應當在相關部門預算中統籌安排，并與中期財政規劃相銜接，未列入預算的項目不得實施”。第二是購買服務期限：即“政府購買服務合同履行期限一般不超過1年；在預算保障的前提下，對于購買內容相對固定、連續性強、經費來源穩定、價格變化幅度小的政府購買服務項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務合同”。在實操層面，除了事業單位通過政府采購服務，實現以財政資金作為還款來源，更多的是有融資需求的中小微企業，可以以政府采購服務合同，通過政策性銀行、商業銀行等開展的政采貸業務，合規使用財政資金作為還貸來源。
專項債等其他舉債融資渠道
對于高校和醫院等此類公益二類事業單位，因為有大量規范其規范融資的文件，所以大多時候，此類事業單位想通過舉借實現基建融資，主要還是通過專項債方式實現融資。但是此類事業單位申報專項債的時候，我們發現在今年的項目審批過程中，之前的由地方國企作為申報主體，通過以租代建的模式，即還款來源主要是建筑物的租金的模式申報的話，由于包含隱債因素，今年以來受到了嚴格的約束與審核。
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