根據財政部公開數據顯示，今年1—7月，稅收收入同比下降了5.4%，而與之相對應的，卻是非稅收入顯著上升，同比增長達到11.7%。

所謂非稅收入，即指除稅收以外，取得的財政性資金。按照來源劃分，非稅收入大致可以分為四類：一是和大家息息相關的，政府履行其職能取得的收入，例如罰沒收入；二是利用國有資源（資產）取得，例如公共資源有償使用，特許經營權、排污權出讓收入；三是提供準公共產品取得行政事業性收費，比如常見的義務教育階段的學費、考試考務費、工本費等；四是還有捐贈收入、彩票公益金等其他收入。

非稅收入大漲，很多人將原因歸結于，切身最有體感的罰沒收入的上漲，而且根據吉林省公開披露數據，今年上半年，吉林省罰沒收入同比增長了54.1%，這么高的增長速度也難免會讓人們引起關注。但實際上，雖然有個別地區罰沒收入增長較快，但是如果放在近幾年整體非稅收入的增長來看，罰沒收入在整個非稅收入中的占比還是基本穩定的，基本處于9%—12%之間。還以吉林為例，雖然罰沒收入增長較快，但其實罰沒收入只占整體非稅收入的13.9%。所以，從整體來看，非稅收入的主要來源還是國有資源有償使用收入和國有資本經營收入，即我們常說的“三資”（國有資產、資源、資金）盤活收入。

多年以來，非稅收入與稅收收入多呈現蹺蹺板效應，在經濟下行壓力加大，稅收收入較弱的時期，比如新冠疫情暴發初期的2000年，或者更遠的房地產庫存大量積壓的2014年、2015年，都曾出現過非稅收入高增的情況。畢竟，即使收入減少，地方的剛性支出，比如“三?！保ā氨；久裆⒈９べY、保運轉”）的支出還是必須兜牢的底線。所以，在稅收收入和土地出讓收入下滑的大背景下，各地都不約而同地在加大國有資產、資源盤活的收入。

存量資產盤活亂象

那么既然要加大存量資產盤活，地方政府首先考慮的就是比如道路、公交場站、廣場、公園綠地、環衛、污水垃圾處理設施等市政基礎設施資產。但是在盤活的過程中，有些地方由于化債的限制，或者出于規避財政赤字的目的，還是暴露出來一些合規的問題，比如：

一、國企接盤、虛增收入

我們梳理了一些當下熱門的存量資產盤活案例，比如屋頂光伏、環衛一體化，停車費收益權，無論是特許經營轉讓，還是國有資源有償使用，中標的買方多為地方城投，或者本級國企。這背后的原因一方面是天價的轉讓費令不少社會資本方望而卻步，比如江蘇某地的18億天價轉讓費，招標文書中明確要求一次性付清所有的特許經營權轉讓費，這一條就足以勸退大部分的民營企業。

還有一點就是，根據多個省份近日公布的當地政府2023年預算執行和其他財政收支審計工作報告中所披露的情況，國企接盤存量資產盤活的項目，還可以虛增地方收入。比如廣東省的3個市及3個縣，通過國有企業購買國有資產，利用這種內部交易等手段，虛增了171.01億元的財政收入。

這種賬面繁榮，自然不會真正增加地方政府的財力，但地方政府之所以熱衷這種做法，一是擔心化債要求下，地方財政負債率過高，赤字過大，會被列入重點化債地區，從而影響地方投資發展。另外也是為了應付上級指標考核和地方經濟排名的壓力。

二、收益不足，過度包裝

個別地方為緩解化債壓力，提升存量資產估值，還會出現夸大收益，過度包裝項目的情況，有的明顯收益不足的項目，通過虛增收益，或者將政府付費的收入，變相地包裝為市場化運營收入，這種做法表面上滿足了項目融資要求，但實際上卻增加了項目的隱債風險。

比如不少地方環衛項目，在存量盤活過程中，會將道路綜合清掃保潔服務、垃圾分類清運、公廁運維以及園林綠化養護服務的經營權作為標的，通過特許經營權的轉讓，或者通過公共資源有償使用的方式的出讓方式實現資產盤活。但事實上，這些項目提供的運維服務，本身就屬于基本的政府公共服務，本身是可以通過政府購買服務的方式，由財政付費的，并不屬于企業市場化運營的收入。有些地方之所以將這類項目包裝成存量資產盤活，無非是想突破政府購買服務三年購買服務期限的限制，通過延長合作期限，實現由企業墊資的目的，這種做法看似緩解了地方債務壓力，實則變相地加大了隱債的風險。

108號文之后的存量資產盤活合規要求

近期，財政部、住建部等六大部門發布的《市政基礎設施資產管理辦法（試行）》（財資〔2024〕108號文），對于當前存量資產盤活出現的一些不合規現象，做了明確的規范。

1、《辦法》第十一條：主管部門應當根據城市發展規劃、城市需求，結合財政承受能力，堅持綠色環保、節能高效、可持續發展理念，科學配置市政基礎設施資產。

108號文的出臺意味著大基建時代的轉向，未來市政基礎設施的建設將不再是過去的遍地開花，撒胡椒面的做法。過去不少三四線城市和縣城，跟著一二線城市的步伐，規劃了不少地鐵、輕軌等超大特大項目，但是隨著土地財政的難以為繼和化債政策的限制，各地基建的暫停、暫緩成為常態，哈爾濱、西寧這些省會城市，甚至一線城市新一期的地鐵規劃都紛紛被砍。未來，市政基礎設施項目的建設要綜合考慮地方人口流入、財政綜合能力，秉持著“盡力而為，量力而行”的原則開展建設。

2、《辦法》第十三條：政府投資建設的市政基礎設施資產應當依法嚴格履行基本建設審批程序，落實資金來源，加強預算約束，防范政府債務風險。嚴禁為沒有收益或收益不足的市政基礎設施資產違法違規舉債，不得增加隱性債務。

由于大多數市政基礎設施都屬于政府應提供的基本公共服務內容，普遍收益性不足。108號文采用“嚴禁”這樣嚴厲的措辭，表明了當下財政紀律硬約束的基本態度。

從金融的邏輯，收益自平衡是實現融資的底層邏輯，那么對于沒有收益或收益不足的市政基礎設施項目，如果想要實現成功融資，就很難避免政府財政資金的投入，而且，雖然當前嚴控隱債是政治紅線，但是各地為了開展項目投資，還是會常常采取一些突破審批程序要求的做法，比如通過各種方式尋求表外融資，規避財政約束。

那么想要約束地方投資沖動，從源頭上防范隱債，就要從項目建議書、可研報告、用地預算、施工許可證等全過程的立項和批復的審批過程做到嚴格審核。比如湖南省在2022年《進一步規范政府性投資項目決策和立項防范政府債務風險的管理辦法》（湘政辦發〔2022〕26號）中就曾要求：“重大政府性投資項目，必須使用財政資金、政府債券資金，不得違規使用市場化融資新增政府隱性債務。在同級政府常務會議研究決策前，須由上級財政部門對資金來源進行評估論證。”

另外還要加強審核資金來源等過程管理，杜絕不合規的政府表外融資，同時，通過對現有存量的市政基礎設施資產的梳理，也可以對地方隱債的實際情況做好進一步的徹底摸排，便于精準化債政策的實施。

3、《辦法》第十八條：具有政府購買服務購買主體資格的管護單位可以采取政府購買服務的方式，購買市政基礎設施資產日常養護等服務事項。

這句話有幾個關鍵詞，第一個誰“具有政府購買服務購買主體資格”，根據上下文語境，管護單位已經被限定為承擔管理維護職責的行政事業單位，而管護單位的確定是由“主管部門應當依據本級政府市政基礎設施資產管理體制確定。管護單位難以確定的，由縣級以上人民政府進行明確?！?/strong>那么這里管護部門的確定就不是通過公開競爭的方式選定，而是由政府確定和明確。