德泓觀察 | 土儲專項債謀劃要點
2024年10月12日的國新辦發(fā)布會，財政部明確專項債券可以用于新增土地儲備項目土儲專項債。這也是時隔五年之后，土儲專項債再次啟動。由于土地收入是地方政府主要收入來源，土儲專項債自發(fā)行伊始，就成為專項債重點投入領(lǐng)域。2018年，土儲專項債的發(fā)行規(guī)模就占到了當(dāng)年專項債發(fā)行規(guī)模的35.8%。其后為了引導(dǎo)財政資金更好地服務(wù)實體經(jīng)濟和規(guī)范財政預(yù)算管理，2017年9月，國常會要求“專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目”，自此，各地紛紛叫停了土儲專項債的申報和發(fā)行工作。當(dāng)前在房地產(chǎn)市場發(fā)生根本性變化和地方政府收入壓力不斷加大的前提下，土儲專項債的重啟將有利于緩解地方債務(wù)壓力和提升專項債資金使用效率。
土儲專項債的定義
根據(jù)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕62號，以下簡稱62號文）要求，土地儲備即“地方政府為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。”整個土地儲備工作一般會包含土地調(diào)查、評估、規(guī)劃、收購、管理、入庫一系列程序。
土儲專項債與其他專項債券品種的不同之處，在于其收入來源主要為項目所對應(yīng)的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入。而其所獲得的土地出讓收入需納入政府性基金預(yù)算管理，作為項目還本付息的來源。
本次土儲專項債優(yōu)先支持范圍
2024年10月17日，自然資源部在國新辦發(fā)布會上表示，對于允許專項債用于土地儲備的具體支持范圍，“將優(yōu)先考慮企業(yè)無力開發(fā)、不愿開發(fā)，還沒有動工建設(shè)的住宅商務(wù)用地。”
據(jù)此，本次土儲專項債重點支持的范圍，應(yīng)是已經(jīng)以出讓方式取得土地使用權(quán)后，因為資金等法定原因無力履行出讓合同，且較難轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營性建設(shè)用地。但是需要提醒的是，結(jié)合《閑置土地管理辦法》和《中華人民共和國土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》的要求，如果是因企業(yè)原因，未動工開發(fā)滿兩年的項目，市、縣國土資源主管部門是有權(quán)無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的。
閑置存量土地收購程序
各地的閑置存量土地收購程序會略有不同，通常來說，一般會有以下幾個步驟：
第一步、收購申請。即原國有建設(shè)用地使用權(quán)人可向當(dāng)?shù)赝羶χ行奶岢鐾恋厥召徤暾垺Ｍ羶χ行母鶕?jù)土地使用權(quán)人提供的不動產(chǎn)權(quán)證等相關(guān)附件，確定收購對象。
第二步、實地核查。當(dāng)?shù)赝羶χ行臅嘘P(guān)單位，對擬收購?fù)恋氐拿娣e、四至范圍、用途、權(quán)屬及所依附著的建（構(gòu)）筑物等情況進行實地測量和權(quán)屬界定。
第三步、規(guī)劃設(shè)計。當(dāng)?shù)赝羶C構(gòu)根據(jù)實地核查結(jié)果，向有關(guān)部門征求意見，并向規(guī)劃部門申請辦理建設(shè)用地紅線圖和規(guī)劃設(shè)計條件。
第四步、價格評估。選擇有資質(zhì)的評估機構(gòu)對擬收購?fù)恋刭M用進行評估測算，經(jīng)原用地所有權(quán)人認可后，在有關(guān)部門審查備案，并確定補償費用。
第五步：土儲中心根據(jù)前期準(zhǔn)備工作，提出土地收購的實施方案，經(jīng)自然資源和規(guī)劃局審定，報地方政府批準(zhǔn)。
第六步：土儲中心與擬收購對象簽訂收購合同后，支付土地收購費用，完成土地交付后，實現(xiàn)土地入庫儲備。
收購?fù)恋貥?biāo)準(zhǔn)
一、所收購?fù)恋乇仨毷钱a(chǎn)權(quán)清晰的土地。根據(jù)《土儲管理辦法》“對于取得方式及程序不合規(guī)、補償不到位、土地權(quán)屬不清晰、應(yīng)辦理原集體土地所有權(quán)或國有建設(shè)用地使用權(quán)等各類不動產(chǎn)權(quán)利注銷登記手續(xù)而尚未辦理的土地，不得入庫儲備。”二、所收購?fù)恋匦璺蠂窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃。
申報主體自然資源和規(guī)劃局、土儲中心等。
項目收入
土地出讓收入：與棚改專項債等專項債券品種不同，土儲專項債的收入來源基本只有項目相對應(yīng)的土地出讓收入，并不會產(chǎn)生相關(guān)配套收入。根據(jù)62號文要求，土地儲備專項債券的發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對應(yīng)到具體項目。項目信息應(yīng)當(dāng)包括項目名稱、地塊區(qū)位、儲備期限、資金平衡方案等情況。土儲專項債的收入、支出，還本、付息、發(fā)行費用等需要納入政府性基金預(yù)算管理。
項目打包土地儲備專項債券可以對應(yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行。
債券期限
由于土儲項目一般不涉及后期運營，根據(jù)土儲建設(shè)期限和土地出讓收入回收周期的特點，土儲專項債的發(fā)行期限，原則上不超過5年，具體可根據(jù)項目周期和管理要素等特點，報省級財政部門確定。
土儲專項債的落地難點
一、收購價格的確定。收購價格過高的話，一旦未來出讓收入難以覆蓋前期資金投入，將造成實施主體無法償還到期債券本金的情況。價格過低，那么房企以及其背后的一系列債權(quán)人將蒙受損失。
二、土地權(quán)屬關(guān)系是否清晰。不少土地目前處于抵押狀態(tài)，債權(quán)關(guān)系較為復(fù)雜。
三、房地產(chǎn)市場發(fā)展存在分化現(xiàn)象。弱能級區(qū)域的房地產(chǎn)發(fā)展前景不明，也會影響各方收儲積極性。
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