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德泓觀察 | 土儲專項債謀劃要點

精彩原創 2024年10月21日上午10:21

2024年10月12日的國新辦發布會，財政部明確專項債券可以用于新增土地儲備項目土儲專項債。這也是時隔五年之后，土儲專項債再次啟動。由于土地收入是地方政府主要收入來源，土儲專項債自發行伊始，就成為專項債重點投入領域。2018年，土儲專項債的發行規模就占到了當年專項債發行規模的35.8%。其后為了引導財政資金更好地服務實體經濟和規范財政預算管理，2017年9月，國常會要求“專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目”，自此，各地紛紛叫停了土儲專項債的申報和發行工作。當前在房地產市場發生根本性變化和地方政府收入壓力不斷加大的前提下，土儲專項債的重啟將有利于緩解地方債務壓力和提升專項債資金使用效率。

土儲專項債的定義

根據《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號，以下簡稱62號文）要求，土地儲備即“地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。”整個土地儲備工作一般會包含土地調查、評估、規劃、收購、管理、入庫一系列程序。

土儲專項債與其他專項債券品種的不同之處，在于其收入來源主要為項目所對應的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入。而其所獲得的土地出讓收入需納入政府性基金預算管理，作為項目還本付息的來源。

本次土儲專項債優先支持范圍

2024年10月17日，自然資源部在國新辦發布會上表示，對于允許專項債用于土地儲備的具體支持范圍，“將優先考慮企業無力開發、不愿開發，還沒有動工建設的住宅商務用地。”

據此，本次土儲專項債重點支持的范圍，應是已經以出讓方式取得土地使用權后，因為資金等法定原因無力履行出讓合同，且較難轉讓的經營性建設用地。但是需要提醒的是，結合《閑置土地管理辦法》和《中華人民共和國土地管理法》《房地產管理法》的要求，如果是因企業原因，未動工開發滿兩年的項目，市、縣國土資源主管部門是有權無償收回國有建設用地使用權的。

閑置存量土地收購程序

各地的閑置存量土地收購程序會略有不同，通常來說，一般會有以下幾個步驟：

第一步、收購申請。即原國有建設用地使用權人可向當地土儲中心提出土地收購申請。土儲中心根據土地使用權人提供的不動產權證等相關附件，確定收購對象。

第二步、實地核查。當地土儲中心會同有關單位，對擬收購土地的面積、四至范圍、用途、權屬及所依附著的建（構）筑物等情況進行實地測量和權屬界定。

第三步、規劃設計。當地土儲機構根據實地核查結果，向有關部門征求意見，并向規劃部門申請辦理建設用地紅線圖和規劃設計條件。

第四步、價格評估。選擇有資質的評估機構對擬收購土地費用進行評估測算，經原用地所有權人認可后，在有關部門審查備案，并確定補償費用。

第五步：土儲中心根據前期準備工作，提出土地收購的實施方案，經自然資源和規劃局審定，報地方政府批準。

第六步：土儲中心與擬收購對象簽訂收購合同后，支付土地收購費用，完成土地交付后，實現土地入庫儲備。

收購土地標準

一、所收購土地必須是產權清晰的土地。根據《土儲管理辦法》“對于取得方式及程序不合規、補償不到位、土地權屬不清晰、應辦理原集體土地所有權或國有建設用地使用權等各類不動產權利注銷登記手續而尚未辦理的土地，不得入庫儲備。”二、所收購土地需符合國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃。

申報主體自然資源和規劃局、土儲中心等。

項目收入

土地出讓收入：與棚改專項債等專項債券品種不同，土儲專項債的收入來源基本只有項目相對應的土地出讓收入，并不會產生相關配套收入。根據62號文要求，土地儲備專項債券的發行和使用應當嚴格對應到具體項目。項目信息應當包括項目名稱、地塊區位、儲備期限、資金平衡方案等情況。土儲專項債的收入、支出，還本、付息、發行費用等需要納入政府性基金預算管理。

項目打包土地儲備專項債券可以對應單一項目發行，也可以對應同一地區多個項目集合發行。

債券期限

由于土儲項目一般不涉及后期運營，根據土儲建設期限和土地出讓收入回收周期的特點，土儲專項債的發行期限，原則上不超過5年，具體可根據項目周期和管理要素等特點，報省級財政部門確定。

土儲專項債的落地難點

一、收購價格的確定。收購價格過高的話，一旦未來出讓收入難以覆蓋前期資金投入，將造成實施主體無法償還到期債券本金的情況。價格過低，那么房企以及其背后的一系列債權人將蒙受損失。

二、土地權屬關系是否清晰。不少土地目前處于抵押狀態，債權關系較為復雜。

三、房地產市場發展存在分化現象。弱能級區域的房地產發展前景不明，也會影響各方收儲積極性。

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