《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》于8月11日正式發(fā)布，作為中央層面首次系統(tǒng)部署經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重磅文件，《意見》的出臺(tái)意味著我國(guó)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入到了新階段。對(duì)于綠色基建、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)工程等項(xiàng)目也都迎來了難得的政策發(fā)展機(jī)遇。但是，在當(dāng)前化債且不得新增隱債的大背景下，如何選擇合適的項(xiàng)目模式推進(jìn)，就成為了項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)可融性、與可行性的關(guān)鍵。本文就EOD和特許經(jīng)營(yíng)兩大項(xiàng)目實(shí)施模式進(jìn)行比較，為大家厘清模式選擇過程中一些混淆的地方。

資金投入

一、EOD：對(duì)政府資金投入有嚴(yán)格管理，政策明確“不得含有政府資金投入，包括中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金等。以政府資金實(shí)施的內(nèi)容，不納入項(xiàng)目范圍，確保項(xiàng)目為企業(yè)投資項(xiàng)目。不得含有任何形式政府中長(zhǎng)期支出責(zé)任和融資擔(dān)保等增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)。”(源自《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則（試行）》<環(huán)辦科財(cái)〔2023〕22號(hào)>，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施導(dǎo)則》)。二、特許經(jīng)營(yíng)：政府可以在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本。將專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家關(guān)于資本金管理的規(guī)定和專項(xiàng)債券有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。（源自《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（17號(hào)令））    三、二者資金投入異同：從文件表述來看，無論EOD項(xiàng)目還是特許經(jīng)營(yíng)都強(qiáng)調(diào)不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。兩種模式對(duì)比來看，EOD項(xiàng)目顯然對(duì)政府資金的使用要求更嚴(yán)格，而特許經(jīng)營(yíng)模式相關(guān)政府資金投入的表述則相對(duì)寬松，即允許在建設(shè)期可以給予政府投資支持，運(yùn)營(yíng)期能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)。雖然運(yùn)營(yíng)期按規(guī)定的補(bǔ)貼應(yīng)該是EOD和特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目都適用的行業(yè)統(tǒng)一補(bǔ)貼，但是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)期的投資補(bǔ)貼，在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》里。表述“依照協(xié)議約定落實(shí)政府承諾為本項(xiàng)目提供的投資支持（如有）”，那么據(jù)此可以理解，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的政府投資支持也并不局限于行業(yè)通用的統(tǒng)一補(bǔ)貼，針對(duì)具體項(xiàng)目的政府投資支持也是可以允許的。

項(xiàng)目“打捆”的異同

一、EOD項(xiàng)目“打包”要求：EOD的核心概念就是通過“生態(tài)項(xiàng)目+關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”的融合發(fā)展，來解決生態(tài)環(huán)境單體融資的困境，項(xiàng)目打包屬于應(yīng)有之義，具體政策也不勝枚舉。但是EOD新規(guī)出臺(tái)之前，不少EOD項(xiàng)目借項(xiàng)目打包之名，實(shí)際行項(xiàng)目融資之實(shí)，或者借開展EOD，實(shí)際目的是想突破現(xiàn)行的一些政策限制，所以就出現(xiàn)了盲目地包裝一些商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，打包進(jìn)入到EOD項(xiàng)目中的情況，比如在廢棄礦坑進(jìn)行墓地的開發(fā)和銷售等啼笑皆非的情況。之后官方不得不出來喊話，“EOD不是一個(gè)萬能的筐，什么項(xiàng)目都能往里裝”。EOD新規(guī)的出臺(tái)，對(duì)EOD項(xiàng)目的“打包”提出以下幾點(diǎn)要求：

（1）規(guī)模適當(dāng)：《實(shí)施導(dǎo)則》的實(shí)施方案編制要求“生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容投資規(guī)模原則上應(yīng)與生態(tài)環(huán)境改善后關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增值收益大致相當(dāng)。”這就避免在項(xiàng)目謀劃過程中以少量生態(tài)項(xiàng)目，打包投資規(guī)模過大、開發(fā)面積過大的商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。堅(jiān)持EOD項(xiàng)目“微利不暴利”的原則，減少因?yàn)橥顿Y規(guī)模過大造成的項(xiàng)目政策風(fēng)險(xiǎn)過大和不確定因素增強(qiáng)。

（2）公益性、精準(zhǔn)性、確定性：EOD項(xiàng)目中所包含的生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容應(yīng)是符合政策要求，有明確的政策依據(jù)，滿足公益性要求，且能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性環(huán)境治理、改善內(nèi)容的項(xiàng)目。

（3）可行性、關(guān)聯(lián)性：生態(tài)項(xiàng)目不僅要滿足技術(shù)可行性要求，還要與打包的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在上下游關(guān)系，行業(yè)和功能上具備互相促進(jìn)的聯(lián)系性。

（4）為促進(jìn)EOD項(xiàng)目推廣實(shí)施，避免大搞開發(fā)建設(shè)，EOD項(xiàng)目列出具體項(xiàng)目的負(fù)面清單：

1）城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理設(shè)施等不納入；生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管等能力建設(shè)、樓堂館所，以及調(diào)查評(píng)估等工作任務(wù)不納入。

2）環(huán)境影響和風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。

3）符合國(guó)家和地方市場(chǎng)準(zhǔn)入要求及應(yīng)對(duì)氣候變化等相關(guān)政策要求的產(chǎn)業(yè)。

4）“兩高一低”項(xiàng)目：即指高耗能、高排放、低水平的項(xiàng)目，煤電、石化、化工，石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)。

5）片區(qū)綜合開發(fā)、污染場(chǎng)地修復(fù)+原位開發(fā)項(xiàng)目等實(shí)施規(guī)模大、周期長(zhǎng)、不確定因素多、政策風(fēng)險(xiǎn)大的暫不納入。

二、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目打捆要求：與EOD屬于明確的打捆實(shí)施不同，由于特許經(jīng)營(yíng)模式要求單體項(xiàng)目不得是市場(chǎng)化程度高的商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，那么對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)模式下，哪些子項(xiàng)目可以“打捆”，存在了不同的理解，比如PPP115號(hào)文剛出臺(tái)之際，普遍認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)打捆下的每一個(gè)子項(xiàng)目都應(yīng)符合特許經(jīng)營(yíng)要求。

但是后期的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫大綱(2024年試行版)》（以下簡(jiǎn)稱《編寫大綱》）出臺(tái)后，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)模式下，項(xiàng)目打捆的要求，又進(jìn)一步的做出了闡釋。對(duì)于有關(guān)聯(lián)關(guān)系的市場(chǎng)化程度高的商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與特許經(jīng)營(yíng)的子項(xiàng)目，打捆開展特許經(jīng)營(yíng)模式的，也是符合政策要求的，目前也有類似的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目打捆的案例。

項(xiàng)目收益一、EOD：對(duì)于項(xiàng)目收益來源，《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施方案編制指南》 中有明確的規(guī)定：（1）非本項(xiàng)目的相關(guān)收益不得納入項(xiàng)目收益，如農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中農(nóng)民收入。（2）不得將與本項(xiàng)目相關(guān)的政府收入納入項(xiàng)目收益，混淆項(xiàng)目邊界，如預(yù)期土地出讓收入、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易收益、砂石等礦產(chǎn)資源交易收益、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期預(yù)期的新增財(cái)政收入、稅收等。不得新增地方政府隱性債務(wù)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（3）存在不確定性的收益不得納入項(xiàng)目收益，如未落實(shí)的生態(tài)補(bǔ)償資金、森林濕地碳匯等。砂石等礦產(chǎn)收益不得列入EOD項(xiàng)目的還款來源，一個(gè)重要原因是這些收入是按照收支兩條線的原則納入財(cái)政管理，即項(xiàng)目銷售收入，并不會(huì)直接返還給項(xiàng)目投資人，而是上繳國(guó)庫(kù)后，由縣級(jí)以上地方政府依托公共資源交易平臺(tái)體系處置。另一個(gè)原因是需要分析本項(xiàng)目實(shí)施主體獲得原料及加工銷售等經(jīng)營(yíng)權(quán)益的可行性及成本。與涉及取水調(diào)水、光伏上網(wǎng)指標(biāo)的項(xiàng)目，要分析此類項(xiàng)目獲得相關(guān)相關(guān)行政許可等前置條件的可行性。

二、對(duì)于收支兩條線管理的項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)模式更遵循實(shí)質(zhì)大于形式的要求。比如污水處理項(xiàng)目，雖然表現(xiàn)為政府付費(fèi)，但要穿透看項(xiàng)目的最終付費(fèi)者是誰，根據(jù)《編寫大綱》要求“生活垃圾收運(yùn)處理一體化、廠網(wǎng)一體化的污水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等項(xiàng)目，綜合交通運(yùn)輸多式聯(lián)運(yùn)的公水聯(lián)運(yùn)、公鐵聯(lián)運(yùn)等項(xiàng)目，以及依托項(xiàng)目自身開展多元化開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目可以綜合平衡項(xiàng)目收益，開展政府和社會(huì)資本合作。”這些項(xiàng)目，雖然污水廠的污水處理費(fèi)是由自來水廠代征，全額上繳財(cái)政，然后納入地方政府性基金預(yù)算管理的，但最終付費(fèi)的還是作為老百姓付的水費(fèi)，這就是說穿透來看，并沒有實(shí)質(zhì)性地增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，并不會(huì)造成隱債。所以在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，是可以作為項(xiàng)目的收費(fèi)來源的。

本級(jí)國(guó)企如何參與

一、EOD:《實(shí)施導(dǎo)則》明確“項(xiàng)目實(shí)施主體按照企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案有關(guān)規(guī)定，開展 EOD 項(xiàng)目整體立項(xiàng)。”根據(jù)《政府投資條例》關(guān)于政府投資項(xiàng)目的要求，那么EOD項(xiàng)目就不得由政府直接投資和資本金注入的，所以EOD項(xiàng)目并沒有禁止本級(jí)國(guó)有企業(yè)參與但是本級(jí)國(guó)有企業(yè)并不能作為政府方出資代表，通過授權(quán)方式參與EOD項(xiàng)目。本級(jí)國(guó)企如果想?yún)⑴cEOD項(xiàng)目，只能利用自有資金，以企業(yè)投資項(xiàng)目立項(xiàng)，通過競(jìng)爭(zhēng)性方式，在滿足相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件規(guī)定的前提下才能參與。

二、特許經(jīng)營(yíng)模式：由于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目要求建設(shè)期政府方可以給予投資補(bǔ)助，那么《編寫大綱》里明確要求：本級(jí)國(guó)企“除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項(xiàng)目外，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東。”

上述對(duì)EOD模式和特許經(jīng)營(yíng)模式所做的分析，并非要論證EOD和特許經(jīng)營(yíng)模式水火不容，非此即彼，畢竟不管是EOD，還是特許經(jīng)營(yíng)模式，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目整體上能夠在財(cái)政不投入資金的情況下實(shí)現(xiàn)自平衡，在符合這個(gè)前提要求下，項(xiàng)目就具備綜合兩種模式實(shí)施的結(jié)合點(diǎn)，而且將二者組合運(yùn)用，更可以發(fā)揮兩種模式取長(zhǎng)補(bǔ)短的功效，比如EOD項(xiàng)目不能有包含中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金的政府資金投入，但是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在建設(shè)期允許有政府投資補(bǔ)助，運(yùn)營(yíng)期有補(bǔ)貼。所以，二者的結(jié)合，既能增加收益來源，還能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的關(guān)聯(lián)，將會(huì)更好的助力項(xiàng)目落地。

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