德泓觀察 | 本輪城中村改造專項借款支持范圍和實操要點
10月17日國新辦發布會上，住建部明確“新增實施100萬套城中村改造和危舊房改造”的建設任務。對于資金支持政策，本次發布會明確了政策性金融機構可以給予專項借款的支持。本文將對本輪專項借款支持范圍和實操要點做以下分析。
專項借款的定義
專項借款源于2000年的《地方政府向中央專項借款管理規定》，當時啟動專項借款的主要目的是維護地方金融穩定，化解金融風險，其定義為“經國務院批準，中國人民銀行發放再貸款，并通過指定的地方商業銀行向省（自治區、直轄市）政府（以下簡稱省級政府）的融資”。其后，隨著房地產風險不斷加大，保交樓領域也曾采用過專項借款模式。
目前本輪的專項借款主要是為了解決城中村改造中的資金問題，2023年12月，住建部、財政部等四部門聯合印發《關于通過專項借款支持城中村改造工作方案的通知》，自今年1月份以來，各地專項借款的授信額度已超萬億。
根據各地披露的專項借款資金管理暫行規定，本輪的城中村改造的專項借款可以定義為：以城市為單位，由市人民政府承擔統借統還責任，確定合格的地方國企（原則為市屬全資國企）作為借款主體，向限定的國家開發銀行、中國農業發展銀行兩家政策銀行，申請的資金。
哪些城市可以申請本輪城中村改造專項借款
本輪100萬套的城中村改造的開發體量，較之過往歷史數據并不大。從2008年啟動棚改到2022年的15年間，我國平均每年的棚改開工量為355萬套，而15年—18年的棚改開發高峰期，每年的開工量均不低于600萬套。
規模不大的一個核心原因，就是之前的幾輪棚改是面向以三四線城市為主的全國范圍，而本次100萬套的改造范圍則是限定在了35個大城市。不過這35個大城市并沒有像去年再限定在超大特大城市的范圍，根據2014年11月，國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》要求，城區常住人口100萬以上500萬以下的城市均可列為大城市。
支持范圍的擴大，并不意味著100萬套的開發額度會撒胡椒面似的，在35座大城市平均分配，本次發布會強調支持的項目范圍是“條件比較成熟、通過加大政策支持力度可以提前干的項目”，再考慮到前三季度我國GDP 同比增長為4.8%，如果要實現5%的全年經濟目標，四季度顯然有著加大政府投資帶動作用，形成更多實物工作量的客觀要求，那么這100萬套城中村改造項目大概率要在今年四季度開始啟動。這樣的背景下，之前已經搞過幾輪大范圍拆遷改造的大城市，當下其實并沒有太迫切改造的必要性，反而一些項目成熟度高，能提前干、抓緊干的地區，有可能會分到更大的額度。
專項借款的特點
專項借款由于具備準財政政策的功能，其具備來源穩定、資金量大的特點，更重要的是在資金用途方面，專項借款可以規避專項債和商業貸款不得用于土地一級開發的土地征收、拆遷安置補償等前期環節的限制。
一、資金用途。專項借款支持符合條件項目的前期工作、征收補償安置、安置住房建設以及安置住房小區的配套基礎設施建設等
二、利率和期限。期限一般不超過5年，利率由兩家政策性銀行本著保本微利的原則自主決定（根據各地所披露的信息，大致在2%～4%左右）。借款主體可以通過前期扎實的項目準備和細致的項目資金平衡方案測算等工作，盡可能爭取到有利的融資成本。
哪些項目可以申請使用專項借款
通常來說申請使用專項借款的項目需同時滿足以下四個條件：
（1）列入城中村改造年度計劃。即項目要做到前期工作成熟。
（2）具備條件實施拆除新建的項目，或實施拆整結合項目中的拆除新建部分。按照這個條件，以保留利用提升為主，小規模和微改造，不涉及拆建的項目并不屬于專項借款的支持范圍。
（3）項目已制定具體改造方案或征收安置方案，確保凈地出讓，明確資金發放—使用—償還等安排。
（4）制定完備的資金平衡方案，科學合理測算資金需求，有穩定償還借款來源。不過這里需要強調的是專項借款的資金平衡方案并不是像專項債項目申報一樣，嚴格限定為項目收益的自平衡。
城中村改造項目的資金來源主要是項目改造范圍內的經營性建設用地的土地出讓收入，如果單個項目不能平衡的，在對地方財政承受能力論證的基礎上，可綜合考慮區域間資金平衡情況，實現資金總體平衡、區域綜合平衡，最終由市級政府承擔統借統還責任。
申請流程
根據各地所公開的專項借款管理專項規定，專項借款大致申請和使用流程可歸納如下：
1、各級人民政府負責區域內符合條件的城中村改造項目篩選，可委托專業第三方咨詢機構編制項目的改造方案或征收安置方案、資金平衡方案。市住建局負責項目篩選、方案編制的綜合協調工作。
2、市住建局牽頭組織財政局、發改委和其他相關單位對借款項目進行評估，確定合格的地方國企作為借款主體。
3、由借款主體向借款銀行提出資金申請，并提供相關材料和簽訂借款合同，以及做好其后的提款和支付工作。項目所在市轄區的區屬國有企業，將負責項目的具體建設工作，并根據項目進度提出用款申請和負責資金使用。
4、貸款銀行按照市場化、法制化原則對項目進行評估，與指定的地方國企簽訂借款合同，并根據實施主體提出的資金申請和項目資本金到位情況，負責專項借款的撥付。
4、市財政局按照當地統一部署，配合做好專項借款資金發放、使用、歸還、管理等方面的監管，確保專項借款不發生償債風險。
5、市自然資源規劃局負責項目的詳細規劃編審，按計劃組織開展用地報批及出讓工作。
6、專項借款的償還。由市人民政府統籌安排還款資金來源。承擔統借統還責任。
申報建議
一、重視方案編制工作
10月17日號的國新辦發布會強調“項目的兩個方案要比較成熟，一個是征收安置方案要做得扎實，能夠確保征收工作順利推進，切實維護群眾合法權益；另一個是資金大平衡方案能夠做到項目總體平衡，避免新增地方債務風險。”所以兩個方案編制的質量高低，是后期專項借款成功落地和項目順利推進的基礎，各相關方應積極參與方案的編制、審核等各個環節中，確保方案能得到廣泛的支持和認可。
二、加大溝通力度，強化風險管控
城中村改造是一項投資周期長，資金需求大的系統工程，鑒于當前銀行對城中村改造項目的審慎態度，借款主體等相關方應盡早與兩家融資主體建立暢通的溝通機制，充分考慮各種可能因素，根據城中村改造計劃和工程進度做好風險防控，合理安排資金使用計劃，并建立動態調整機制。共同加強雙方對資金的風險管理、方案設計等方面的溝通和協調，助力資金的審批和項目的落地。
三、整合多方資源，確保資金拼盤的無縫銜接
城中村改造項目的主要收入來源為安置后可出讓的經營性建設用地出讓收入，一旦收入不足會對后期資金還款和項目推進造成壓力，所以各方需要提前做好專項債、貸款、基金等資金渠道的銜接，保證項目后續開發建設的順暢。
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