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德泓觀察 | 下半年基建投資重點與財政政策展望

精彩原創 2024年6月20日上午9:04

5月份基建投資綜述

隨著各地重大建設項目持續落地，5月基建投資依然保持整體良好增長態勢，根據國家統計局披露，今年5月份，全口徑基建投資同比增速達到3.8%。但如果把這個數據放在近三年的時間維度來看，卻已經是過去兩年半時間以來的較低增速了。而且，今年以來，基建投資增速其實一直處于持續下滑狀態，相較于4月份5.9%的增速，5月份的數據還是下滑了2.1%。

究其增速放緩原因，主要還是受地方基建項目投資拖累，比如水利項目、電力等公用事業行業、以及交通運輸倉儲行業投資都出現了同比回落。水利項目放緩原因，主要是因為去年四季度發行的萬億國債，水利項目作為投資重點，建設需求提前釋放，導致當前建設緊迫性不高。

除此之外，就是當前基建項目落地的核心問題是缺“資金+項目”。從資金端來看：今年專項債發行速度偏慢，撥付也出現了遲滯，按照全年3.9萬億元的規模，目前專項債累計發行約為1.16萬億元，只占全年額度的30%左右，而且，這個發行節奏，僅高于2021年同期。專項債發行偏慢，一個是因為，與去年萬億國債與專項債發行撞期，延緩了發行節奏。而另一個原因，是在經濟動能轉型背后，各地儲備的優質項目不足，為避免資金閑置和項目推進不及預期等問題，出現了一定程度“項目荒”，這也是當前土儲專項債重啟的呼聲時有起伏的原因。

除此之外，在“一攬子化債政策”的嚴監管下，地方融資途徑全線收縮，以城投發債來看，凈融資規模已是持續出現負數。而政信類信托、融資租賃、保理等非標業務更是出現了大幅收縮。第二個原因是，受房地產持續低迷的拖累，導致地方土地出讓收入的下滑，今年1-4月，全國政府性基金預算支出22198億元，同比下降了20.5%。對于房地產去化壓力較大，庫存較高的地區，目前自然資源部已要求暫停新增商品住宅用地出讓。土地出讓叫停，雖說是出于穩定房價的目的，但也直接掐斷了地方財政主要的收入來源，直接影響了地方投資意愿和能力。

下半年基建哪些項目會成為投資重點

本次超長期特別國債將重點支持“兩重”建設，重點包含8大方向、17個具體投向，隨著國債資金后期的持續撥付，這17個具體投向，毫無疑問是今年下半年投資建設的重點。

如果要優中選優，我們可以結合5月31日，財政部對2024年城市更新行動評審結果的公示來看，之前有關城市更新的工作主要是由住建部門統籌負責的，這次是財政部首次下場參與城市更新，那么未來城市更新工作，資金支持可能會更順暢，也會更大程度撬動社會資本投資意愿。那么“兩重”建設與城市更新建設之間相重疊的地方，比如城市地下管網的更新改造、城市排水防澇能力提升、農業轉移人口市民化相關的教育、醫養項目、保障性安居工程、縣域市政基礎設施補短板等項目都有可能會成為今年下半年發力重點，尤其管網改造、保障房、老舊片區的提升改造等項目建設周期短，能迅速開工，可以盡快形成實物工作量，有可能會和新質生產力相關的新基建項目，一起成為下半年發力的重點。

下半年，哪些財政政策值得期待

今年4月30號政治局會議要求財政靠前發力，要“及早發行并用好超長期特別國債，加快專項債發行使用進度”。那么下半年，財政政策發力已是箭在弦上，在嚴防地方債風險和財政紀律的前提下，最終財政增量政策的力度究竟有多大，具體原則定調還要等到7月大會召開后可能才能確定，但預計接下來的一批財政政策措施還是會以推動社會預期穩定和內生動力修復為主，而不會是一劑猛藥。

一、專項債、超長期特別國債、中央預算內投資將加快：根據歷年專項債發行節奏，通常三季度會基本完成全年專項債發行任務，所以，根據當前發行進度，三季度將迎來一個專項債發行的高峰。而根據本次超長期特別國債發行安排來看，6、8、10三個月份也會是超長期特別國債的發行高峰期。

同時，專項債發行依然要繼續探索限額邊際空間增量的可操作性，四季度也有可能將提前下達2025年部分專項債額度。

二、政策性金融工具：政策性金融工具不會推升赤字，相比專項債審批更靈活，投放領域更大，而且還能為資金不足的專項債項目做資本金搭橋，發揮杠桿作用擴大有效投資。參考以往政策性金融支持力度，下半年可以期待的政策性金融工具的政策有：（1） 2022年利用政策性、開發性金融工具，通過發行金融債券等籌資方式，用于補充包括新型基礎設施在內的重大項目資本金、全年落地政策性金融工具超過7000億元。政策性、開發性金融工具可以為優質專項債項目提供資本金，待專項債發行成功資金到位后，再將政策性、開發性金融工具資金置換退出，可對項目落地，撬動投資起到重要推進作用。（2）專項借款：2023年四季度，國開行、農發行兩家政策性銀行，針對城中村改造項目出臺專項借款，目前授信額度合計已超萬億元。專項借款專款專用，資金可用于項目前期工作、征收補償安置、等，可以彌補土儲專項債叫停后，土地一級整理資金不足的問題。而且專項借款是由地方政府承擔統借統還責任，由中央向該地區的轉移支付資金和稅收返還資金作為償債擔保。

三、特殊再融資債券：2023年10月起，隨著“一攬子化債政策”的落地，全國特殊再融資債發行總規模接近15000億元，基本達到財政部預定發行目標。當前地方化債強監管下，特殊再融資的發行可以“以時間換空間”，緩解地方產業化轉型壓力，確保地方“保基本民生、保工資、保運轉工作”的三保底線，避免出現流動性風險。

四、國債轉貸：20世紀90年代末，為緩解亞洲經濟危機風險，提振國內經濟形式，中央政府曾通過簽訂轉貸協議，將國債中一部分資金通過財政部，轉貸給地方省級政府，由地方承擔還本付息的義務，從而彌補地方項目建設資金不足的問題。雖然近年來，隨著經濟發展，國債轉貸的比例在地方政府債務融資中的比例已經逐漸縮減。但在當下化債的嚴監管和中央加杠桿的大背景下，國債轉貸等方式依然有加大力度可能。

五、調高赤字率：去年四季度，為配合萬億特別國債發行，赤字率約束一度由3%調高至3.8%，根據相機抉擇的財政政策原則，四季度如有基建托底經濟的需要，不排除再度調高赤字率的可能。