引 言

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2024年第17號(hào)令，以下簡稱管理辦法）出臺(tái)。管理辦法在延續(xù)原25號(hào)文的結(jié)構(gòu)框架、基本原則的前提下，銜接PPP115號(hào)文的要求，順應(yīng)“高水平安全、高質(zhì)量發(fā)展”的政策發(fā)展思路，對(duì)之前PPP合作模式推進(jìn)過程中出現(xiàn)的各種問題，做了針對(duì)性糾偏。在嚴(yán)防隱債的大前提下，管理辦法積極鼓勵(lì)民營企業(yè)參與，推動(dòng)基建項(xiàng)目創(chuàng)新化融資，而相關(guān)的一些規(guī)定也引發(fā)了行業(yè)熱議，本文將針對(duì)業(yè)內(nèi)討論的一些熱點(diǎn)話題，與諸君共論。

特許經(jīng)營能吸引民企嗎？之前民企參與特許經(jīng)營項(xiàng)目可謂困難重重，除了直接委托、單一來源采購等限制民企參與的制度性障礙，還有特意設(shè)置的一些行政許可要求，也足夠讓民企望而卻步。比如之前存量的特許經(jīng)營項(xiàng)目，會(huì)要求中標(biāo)的特許經(jīng)營者繳納一筆特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費(fèi)，這筆轉(zhuǎn)讓費(fèi)有時(shí)竟會(huì)高的讓人咂舌，比如《溧陽市光伏新能源投資建設(shè)特許經(jīng)營項(xiàng)目》，招標(biāo)公告里的轉(zhuǎn)讓費(fèi)就高達(dá)18億元，其它的污水處理等存量項(xiàng)目，也都在幾千萬不等。現(xiàn)在管理辦法的第四條提出“不得新設(shè)行政許可”，將會(huì)禁止類似的無法律法規(guī)要求的亂收費(fèi)。雖然有諸多利好條件，但是在聚焦使用者付費(fèi)的要求下，未來符合特許經(jīng)營要求的項(xiàng)目也將大幅縮減，許多業(yè)內(nèi)人士還是擔(dān)心民營企業(yè)，實(shí)際參與空間還是有限。對(duì)于這個(gè)問題，我們更理性的看待的話，在高質(zhì)量的發(fā)展前提下，管理辦法的修訂就是要遏制以往大干快上的沖動(dòng)，避免想借著項(xiàng)目的名義，突破現(xiàn)行一些政策限制的做法。通過聚焦使用者付費(fèi)的要求，可以從源頭上就對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目起到篩選和倒逼的作用，以往有些硬上馬，存在硬傷的項(xiàng)目，在這個(gè)過程直接就被淘汰了。而且，在良性的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，聚焦使用者付費(fèi)反而更能激發(fā)民營企業(yè)改變之前被動(dòng)聽指揮的重建輕營局面，激勵(lì)特許經(jīng)營者主動(dòng)的通過運(yùn)營前置思維，降低成本、提升效率，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

政府還能付費(fèi)嗎？根據(jù)管理辦法要求，聚焦使用者付費(fèi)并不意味著政府完全不給予資金支持，在不額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任要求下，建設(shè)期階段，政府依然可以通過中央預(yù)算內(nèi)投資、國債資金、地方預(yù)算內(nèi)投資等方式以資本金注入、投資補(bǔ)助等方式予以資金支持。運(yùn)營階段，根據(jù)項(xiàng)目的行業(yè)特性，通行的補(bǔ)貼依然可以保留，比如項(xiàng)目范圍內(nèi)包含的市政設(shè)施維護(hù)、垃圾收集及轉(zhuǎn)運(yùn)等公共服務(wù)，依然可以保留公共服務(wù)的運(yùn)營補(bǔ)貼。但是要強(qiáng)調(diào)的是，在污水處理、供水、供熱等公用事業(yè)項(xiàng)目長期存在的，包含政府補(bǔ)貼的影子價(jià)格，已經(jīng)不屬于新管理辦法的運(yùn)營補(bǔ)貼范圍內(nèi)。可有些交通、水利項(xiàng)目投資規(guī)模大、而且使用者付費(fèi)資源有限，落地的核心還是要通過“肥瘦搭配”的組合開發(fā)經(jīng)營資源。管理辦法第二十條也明確：“特許經(jīng)營協(xié)議根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定，約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費(fèi)、獲得與特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式取得收益”。

具體的項(xiàng)目實(shí)踐過程中，落地性更高的補(bǔ)償資源主要包括充電樁、分布式光伏，礦產(chǎn)、文旅等資源，未來“市政設(shè)施+停車場(chǎng)+充電樁”、“高速公路+分布式光伏”等打捆打包項(xiàng)目可能會(huì)更多的出現(xiàn)。近期的貴陽南明區(qū)“城市大管家”特許經(jīng)營項(xiàng)目，將綠化提升改造、收集收運(yùn)房（亭）、公廁改造等公益建設(shè)項(xiàng)目與“滲漏液”處置廠、垃圾收集及轉(zhuǎn)運(yùn)等經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行資源匹配開發(fā)，就是一個(gè)很好的思路。

國企能否參與或主導(dǎo)？管理辦法鼓勵(lì)民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項(xiàng)目，被許多人誤讀為只能民營企業(yè)參加特許經(jīng)營項(xiàng)目，其實(shí)按照國企、民企一視同仁的原則，鼓勵(lì)民營企業(yè)參加，并不意味著排斥國企參加，而且客觀來看，鐵路、收費(fèi)公路、軌道交通、能源儲(chǔ)備設(shè)施、水利，這些特許經(jīng)營項(xiàng)目投資規(guī)模大、回收期長，長期以來，就是由國企主導(dǎo)的。所以115號(hào)文PPP新機(jī)制在支持民營企業(yè)參與的項(xiàng)目清單里，對(duì)于投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路等涉及交通、能源、水利項(xiàng)目，只是要求積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與，并沒有強(qiáng)制要求民營企業(yè)控股或參股。

所以對(duì)于此類項(xiàng)目，各地還是要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，具體情況具體分析，天津市交通運(yùn)輸委，近期起草發(fā)布了《天津市關(guān)于投資規(guī)模大、建設(shè)難度高收費(fèi)公路項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的意見（試行）》，向社會(huì)公開征求相關(guān)意見建議，天津市對(duì)“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”設(shè)定了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是估算總投資在30億元以上，二是項(xiàng)目估算征地拆遷費(fèi)用超過建安費(fèi)，且征地拆遷費(fèi)用總額在15億以上。標(biāo)準(zhǔn)的明確也為下一步項(xiàng)目落地，厘清了政策堵點(diǎn)。據(jù)此，我們也可以說，特許經(jīng)營項(xiàng)目在公平、公正合理招標(biāo)的情形下，積極鼓勵(lì)、支持民營企業(yè)參與，如果項(xiàng)目真是適合國企參與或主導(dǎo)的，也要按照一視同仁原則，不能簡單的拒之門外。

項(xiàng)目股權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓？特許經(jīng)營的潛在投資人，首要考慮的是投資回報(bào)，能否通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)的問題，管理辦法第二十條明確，對(duì)于成立項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營項(xiàng)目，特許經(jīng)營協(xié)議里就應(yīng)該包含股權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)約定。

但是對(duì)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓，管理辦法也明確了相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓時(shí)間和要求，比如第二十一條強(qiáng)調(diào)，“選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)責(zé)任不得調(diào)整”。那么股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)間就不得是在建設(shè)期。而且結(jié)合《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》里對(duì)于運(yùn)營期內(nèi)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓的最短期限制要求，那么在運(yùn)營期的轉(zhuǎn)讓，也需要設(shè)置一個(gè)股權(quán)鎖定期。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，股權(quán)鎖定期會(huì)要求項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期，且運(yùn)營正常平穩(wěn)，達(dá)到一定期限后，投資人可以轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司中的全部或部分股權(quán)。不過，與之前做PPP項(xiàng)目的一個(gè)變化是，之前PPP項(xiàng)目的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，需經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)和相關(guān)行業(yè)主管部門同意，現(xiàn)在做到及時(shí)書面告知就可以了。

新的投資管理程序下，可行性如何論證？與115號(hào)文相銜接，管理辦法對(duì)于投資管理程序也做了調(diào)整，之前可研報(bào)告的審批是項(xiàng)目實(shí)施方案編制和審核的必備前置條件，由于此時(shí)的可研報(bào)告尚不具備全面完整論證的條件，這也直接導(dǎo)致了可研論證審批的形式化和程序化，也成為了后期項(xiàng)目超概和滋生隱債的源頭。管理辦法之后，將可研報(bào)告批復(fù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)從采購社會(huì)資本開始前，變更到了采購社會(huì)資本后，可以讓民營企業(yè)有更大的參與權(quán)。從參與之初，特許經(jīng)營者就要以項(xiàng)目全生命周期的思維統(tǒng)籌項(xiàng)目的建設(shè)、融資、運(yùn)營和后期的移交。

雖然投資管理程序調(diào)整了，但是并不意味著可行性論證的簡化，管理辦法第十三條也新增了可行性論證要求。這里的可行性論證包含三個(gè)層次的含義：一是參照傳統(tǒng)可研報(bào)告的要求，對(duì)建設(shè)的必要性、建設(shè)方案的可行性，以及特許經(jīng)營者投資、運(yùn)營能力，組織要素保障等是否可行、風(fēng)險(xiǎn)是否可控，項(xiàng)目是否能夠落地做出可行性論證。二是類似之前PPP的物有所值論證，不同之處在于PPP物有所值評(píng)價(jià)，主要是從建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本的角度考慮，評(píng)價(jià)傳統(tǒng)方式與PPP哪種方式更能節(jié)約財(cái)政支出。而管理辦法的論證會(huì)更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。三是論證落地可行性，核心在于論證使用者是否愿意付費(fèi)，金融機(jī)構(gòu)是否愿意支持，市場(chǎng)環(huán)境和企業(yè)能力等角度來論證項(xiàng)目可行性。

出現(xiàn)爭(zhēng)議怎么解決？特許經(jīng)營的整個(gè)合作過程可以具體分為“行政行為+民事合同”，訂立階段為排他權(quán)授予行政行為，而在履行和解除階段為合作民事合同。那么特許經(jīng)營協(xié)議，因?yàn)榧婢咝姓贤兔袷潞贤碾p重屬性，如果存在爭(zhēng)議，是否可以進(jìn)行仲裁，在解決的時(shí)候選擇的訴訟程序是行政類還是民事類？

這個(gè)問題在之前的特許經(jīng)營管理里一直存在爭(zhēng)議。比如之前特許經(jīng)營25號(hào)令里對(duì)與解決爭(zhēng)議的途徑，具體方式包括協(xié)商、聘請(qǐng)專家或者是選擇第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)，但是是否能夠仲裁、行政復(fù)議，或民事訴訟表述卻不明確。

現(xiàn)在管理辦法第五十四條，明確“特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)協(xié)議各方因協(xié)議約定的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的民商事爭(zhēng)議，可以依法申請(qǐng)仲裁或者提起民事訴訟”。這一規(guī)定明確了爭(zhēng)議解決方式、路徑，也為民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項(xiàng)目筑好了防火墻，吃下了“放心丸”。

項(xiàng)目案例貴陽南明區(qū)“城市大管家”特許經(jīng)營項(xiàng)目一、項(xiàng)目概述：建設(shè)項(xiàng)目與匹配資源運(yùn)營包含：收集收運(yùn)房（亭）、“滲漏液”處置廠、垃圾分類科普館、綠化提升改造、轉(zhuǎn)運(yùn)站改造、公廁改造等6個(gè)項(xiàng)目建設(shè)及匹配資源運(yùn)營，建設(shè)項(xiàng)目總投資11616.70萬元，建設(shè)項(xiàng)目及匹配資源運(yùn)營年限為16年（含1年建設(shè)期）。公共服務(wù)包含：城市道路（含無物業(yè)小區(qū)）清掃保潔、垃圾收集及轉(zhuǎn)運(yùn)（含前端收運(yùn)、后端轉(zhuǎn)運(yùn)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站運(yùn)營、滲漏液處置運(yùn)營）、公廁管護(hù)、綠化管護(hù)（含公園廣場(chǎng)）、市政設(shè)施維護(hù)、特種設(shè)施維修與看護(hù)等6項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，運(yùn)營補(bǔ)貼21170.56萬元/年，公共服務(wù)年限為8年。二、項(xiàng)目運(yùn)作模式：本項(xiàng)目采用特許經(jīng)營模式運(yùn)作，通過公開招標(biāo)確定中標(biāo)社會(huì)資本，與政府出資人代表組建項(xiàng)目公司（其中政府出資人代表以實(shí)物出資，占股25%，中標(biāo)社會(huì)資本以現(xiàn)金入股，占股75%）三、投資回報(bào)機(jī)制：使用者付費(fèi)+運(yùn)營補(bǔ)貼

四、項(xiàng)目控制價(jià)：本項(xiàng)目招標(biāo)控制價(jià)32787.26萬元，其中建設(shè)項(xiàng)目11616.70萬元（建設(shè)期1年），運(yùn)營補(bǔ)貼21170.56萬元/年。

新鄉(xiāng)市平原示范區(qū)集中供熱特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目一、項(xiàng)目建設(shè)范圍及內(nèi)容：本項(xiàng)目為平原示范區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)管理局平原示范區(qū)集中供熱特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目，招標(biāo)區(qū)域?yàn)槠皆痉秴^(qū)規(guī)劃區(qū)。二 、項(xiàng)目特許經(jīng)營期限30年，特許經(jīng)營期內(nèi)項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投資、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交，滿足特許經(jīng)營范圍內(nèi)的居民供熱的服務(wù)需求。三、資金來源：中標(biāo)特許經(jīng)營者籌資建設(shè)，招標(biāo)人協(xié)調(diào)提供政策支持。

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