德泓智庫 | 84號文發力破局，PPP存量項目迎政策新支撐
8月20日，國務院辦公廳轉發財政部《關于規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84 號，簡稱 “84 號文”）正式發布。作為首部聚焦PPP存量項目規范管理的國家級指導性文件，其政策發布的意義在于填補了當前存量PPP操作過程中無有效政策可依的空白，為當前政府降低存量PPP支出壓力提供解決方法和思路，打通資金支持通道，明確專項債券可用于存量PPP項目，包括在建項目和運營項目。以下，針對84號文部分內容，做初步解讀。
一、分類推進存量項目實施，劃定管理邊界
84號文以“問題導向+輕重緩急”為原則，按“時間節點+項目階段”分類施策，解決項目推進拖延、資源錯配問題：
1、時間分水嶺：2024年底前未開工的項目，原則上不再采用PPP存量模式，避免擠占現有項目資源；
2、項目階段差異化要求：
- 接近完工項目：需加快建設、及時驗收決算并投入運營，杜絕“建成即閑置”；
- 推進緩慢項目：重新論證建設內容，可通過壓縮規模、優化標準、剝離非必要配套（如與核心功能無關的商業設施）控制成本，且不得超核定概算總投資；
3、共性約束：優先推進有一定收益的項目，政府與社會資本需及時足額繳納項目資本金（依據相關規定，PPP項目資本金比例通常不低于20%），地方政府需結合發展規劃、民生需求聚焦項目核心功能，合理控制投入支出。
二、明確金融支持原則，破解融資痛點
針對存量項目 “融資難、利率高、放款慢” 問題，84號文確立“市場化、法治化”金融支持邏輯，劃清政府與金融機構權責：
1、分場景融資責任：
- 已簽貸款協議項目：金融機構需依法履約，符合放款條件且風險可控時及時放款，不得無故終止；
- 未簽貸款協議項目：基于充分盡職調查，結合項目收益、現金流、風險水平確定貸款規模、利率、期限等，避免盲目定策；
2、關鍵禁令：金融機構不得要求地方政府或相關部門出具承諾 / 證明文件（即不依賴政府信用背書），既解決金融機構因缺乏合規依據收緊放貸的問題，又防范風險外溢，穩定市場信心。
三、強化政府履約付費，保障社會資本權益
在多數項目進入運營期的背景下，84號文重點規范政府支付責任，夯實“風險共擔、利益共享”原則：
1、預算與付費機制：地方政府需將運營補貼、可行性缺口補助等支出納入預算管理，按項目運營周期分年度安排，且嚴格按績效結果及時付費，嚴禁以拖延驗收、延遲績效評價為由拖欠；
2、賬款清欠：經認定的拖欠企業賬款，需按國家規定及時解決；
3、風險防控：項目驗收審計后，政府需及時確認建設成本并開展財務測算，避免支付錯位、金額不符，同時要求社會資本按合同提供達標公共服務。
四、夯實績效與中期評估，完善監管體系
84號文重構PPP項目監管責任與機制，強化全周期管控，確保公共服務質量：
1、監管主體調整：將績效監控、評價的核心責任賦予行業主管部門（此前由財政部門主導），財政部門轉向制度監督與再評價，更貼合項目技術與運營實際；
2、績效評價要求：嚴格開展績效監控與評價，結果與政府付費直接掛鉤，地方政府需核查或補充合同中的付費掛鉤條款，修正不符合實際的評價機制；
3、中期評估機制：對運營期較長的項目，需結合績效評價適時開展中期評估，地方政府需建立評估機制，可參考《PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引》（中評協〔2016〕38號），從運營狀況、社會效益、可持續性等多維度評估，靈活調整項目條款；
4、收入管理：收費項目需挖掘收入潛力，應收費未收費項目可經論證后履行程序實施收費，保障項目可持續。
五、指導項目規范優化，推動降本增效
圍繞三方協同降本，84號文對政府、社會資本、金融機構分別提出優化要求，落實“互惠讓利”：
1、社會資本方：通過創新運營模式、引入先進技術壓減成本，通過拓寬收入渠道（如盤活閑置資產）提升收益；
2、金融機構：可與社會資本協商調整還款計劃、降低利率、展期等，優化融資結構；
3、政府方：與社會資本協商調整投資回報率、資金折現率，適當延長合作期限，建立成本控制機制以平滑財政支出，同時參考地方 “降雙率”“展期支付” 等實踐，保障雙方權益。
六、加強項目資產管理，防范移交風險
84號文明確項目驗收、移交全流程管理，避免責任真空與服務斷檔：
1、驗收責任：行業主管部門與實施機構需按規定及合同驗收項目，核驗工程質量、資產完好度、運營數據完整性等核心指標，確保符合移交標準；
2、移交與整改：達標項目由實施機構及時接管，完成資產評估、登記入賬，合作期滿后不再作為PPP存量項目管理；不達標項目需由社會資本限期整改；
3、機制建設：政府需在合同中約定移交績效評價機制，將 “資產管理” 納入運營期與移交期評價，掛鉤付費或移交保函，保障資產完好與服務延續。
七、打通專項債券渠道，拓寬資金來源
84號文突破此前政策限制，首次允許專項債券支持PPP存量項目，同時明確合規邊界：
1、在建項目：地方政府可統籌一般債券、專項債券，用于覆蓋建設成本中的政府支出（如政府方出資、建設期補貼，具體范圍待明確）；
2、已運營項目：可使用專項債券處理社會資本墊付的建設成本（“墊付成本” 定義待明確，需關注合規風險），同時嚴禁挪用PPP項目預算資金；
3、資金統籌：需結合中央轉移支付與地方自有資金，將PPP支持納入增量政策，保障項目資金需求。
八、政策實施總體要求
84號文以原則性要求為主，為地方預留自主施策空間，明確省級政府需扛起主體責任。地方政府可結合財政部指導與本地實際，通過統籌資源（如專項債券、轉移支付）、運用多元措施（如優化項目標準、降率壓費），制定地方性細則，化解存量項目風險，規范項目建設、運營與移交，最終提升公共服務效率與民生保障水平。
作者：李安琪
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