德泓智庫 | 政策性開發性金融工具：機制、效應與政策邏輯
一、政策工具的理論內涵與實踐演進
（一）工具定義與功能定位
政策性開發性金融工具是中國政府創新宏觀調控的重要制度安排，其核心功能在于通過政策性銀行市場化運作，以資本金補充或專項債搭橋方式，破解重大項目融資瓶頸。該工具具有三重政策目標：其一，通過不超過項目資本金50%的資金注入，確保基建項目合規落地，避免資金斷檔；其二，發揮金融杠桿效應，以市場化機制撬動民間資本，據東吳證券測算，其投資撬動倍數達12倍，顯著高于專項債的8-9倍；其三，在貨幣政策與財政政策間構建傳導橋梁，通過PSL（抵押補充貸款）等結構性工具引導銀行信貸流向戰略領域，實現擴大投資、帶動就業、促進消費的綜合效應。
（二）發展脈絡與實踐突破
工具演進可劃分為兩個階段：2015-2017年的專項建設基金（規模1.8萬億元）奠定了政策性銀行參與基建資本金補充的模式基礎；2022年創設的7400億元政策性開發性金融工具則實現制度升級，首次明確“自主決策、自負盈虧、自擔風險” 的市場化原則，將資金投向從傳統基建擴展至科技創新、職業教育等新領域。2025年中央進一步提出設立“新型政策性金融工具”，預示著工具將向消費提振、外貿穩定等領域延伸，形成覆蓋 “投資-消費-創新”的全周期政策體系。
二、運作機制與資金配置特征
（一）投放主體與區域布局
三家政策性銀行形成差異化分工格局：國開行以58%的資金占比主導大型項目（如平陸運河、廣州芳村至白云機場城際鐵路），農發行以64% 的項目數量占比聚焦民生基建（水利項目投放370億元、職業教育75億元），進出口銀行則側重交通與能源基建（港口項目占比67.6%）。區域投向上呈現“經濟大省傾斜”特征，廣東、江蘇、山東等6省獲農發行 50%的資金投放，云南等債務壓力較大省份亦通過市場化篩選獲得定向支持（如國開行對云南投放111.93億元）。
（二）資金投向的動態拓展
首批工具聚焦五大傳統基建領域（交通、能源、城市基建等）及科技創新，第二批進一步納入充電樁、老舊小區改造等民生項目，體現政策對 “新基建+存量更新” 的雙軌支持。值得關注的是，工具明確將土地出讓收入列為“負面清單”，要求項目以自身收益（如水利項目使用者付費）作為主要還款來源，這與專項債高度依賴土地收益形成鮮明對比，標志著基建融資向市場化轉型的重要突破。
三、與專項債的差異化競爭優勢
這種差異決定了兩者的互補性：專項債適用于收益明確的成熟項目，而金融工具則聚焦于前期資金需求迫切、社會效益顯著但短期收益不足的戰略項目，如平陸運河、南水北調引江補漢工程等國家級基建項目均通過該工具獲得資本金支持。
四、實施成效與現實挑戰
（一）政策效能評估
工具的短期拉動效應顯著：2022年推動基建投資增速達9.4%，較前兩年均值提升9個百分點；配套融資超3.5萬億元，形成 “資本金注入 – 信貸跟進 – 民間資本參與” 的良性循環。長期看，其對國家戰略的支撐作用凸顯，例如農發行支持的南水北調引江補漢工程、進出口銀行支持的長三角LNG接收站項目，均服務于能源安全與區域協調發展戰略。
（二）執行層面的問題
1、政策替代效應：部分地區出現工具資金置換專項債的現象，導致增量投資效果被削弱，如東部某省同一項目重復獲得兩類資金支持，反映出政策協同機制亟待完善。
2、市場化篩選不足：項目白名單過度依賴地方政府推薦，部分項目缺乏市場競爭力（如某產業園項目投產后利用率不足40%），暴露出銀行風險評審機制缺位。
3、隱性債務風險：個別項目通過 “明股實債” 方式變相增加政府負擔，需警惕工具異化為債務擴張渠道。
五、政策優化路徑與未來展望
（一）制度完善方向
1、強化政策協同：建立專項債與政策性金融工具的差異化分工機制，明確前者側重收益性項目、后者聚焦公益性基建，避免資金重復投放。
2、深化市場化改革：賦予政策性銀行更多項目評審自主權，引入第三方評估機構，建立 “項目收益 – 風險敞口” 動態匹配模型，提升資金配置效率。
3、防范債務風險：嚴格禁止政府隱性擔保，推行 “項目現金流覆蓋優先” 原則，對股權退出機制作出明確約定（如設定合理回購條款）。
（二）新型工具的創新方向
2025年政治局會議提出的 “新型政策性金融工具” 預示著三大突破：一是投向領域從基建向消費服務延伸，擬設立 “服務消費與養老再貸款”，通過 “先貸后借” 機制支持教育、醫療等服務行業；二是融資模式創新，可能借鑒 PSL 經驗，由央行提供低成本資金支持政策性銀行發行專項金融債；三是政策目標升級，從單一穩增長轉向 “增長 + 結構優化”，例如通過工具引導資金流向半導體、新能源等 “卡脖子” 領域，強化科技創新的戰略支撐。
結語
政策性開發性金融工具的創設，是中國在復雜經濟環境下創新宏觀調控的成功實踐。其價值不僅在于短期拉動基建投資，更在于探索出一條 “政府引導 – 市場運作 – 風險分散” 的新型融資路徑。未來需在政策連續性、市場導向性與風險可控性之間尋求平衡，將工具打造成推動高質量發展的長效機制，為經濟轉型升級提供持續動力。
作者：李安琪
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