德泓觀察 | 全域土地綜合整治試點申報要點
引言：鄉村振興的核心問題就是土地問題，當前鄉村振興工作推進過程中，守牢耕地紅線是各項工作的底線，可農村要實現產業振興，加快三產融合，又不可避免的對建設用地有需求，不少地方為了加快發展，不惜把耕地用來搞養殖加工，興建廠房、更有甚者，還搞起了商品房開發?；巨r田非糧化、非農化的行為對土壤造成的污染與生態破壞幾乎是不可逆的，未來一旦出現糧食緊缺的問題，要恢復非糧化后的耕地質量就需要付出更大的代價，甚至是無法修復。
一方面是當地要發展的迫切心情與日俱增，另一方面是三區三線的硬性約束日益收緊，面對著夾縫中求發展的鄉村振興事業，不少投資人對于投身其中，不免心生顧慮。那么能不能從存量土地里挖掘出增量呢？其實農村用地緊張的現狀和大量土地低效濫用的局面是同時并存的，比如大量的零碎地、巴掌田散落在農間地頭，缺乏統一規劃，還有大量的鄉鎮企業因為經營不善，土地長期閑置，無人照管，生態質量由于缺乏日常維護管理，也不斷退化。根據2021 年發布的《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示，全國有村莊用地 2193.56萬公頃，但有大量宅基地廢棄空置，和耕地撂荒情況。
全域土地綜合整治就是在這樣的背景下，應運而生，與傳統土地綜合整治不同的是，全域土地綜合整治更注重以規劃為引領的綜合整治，強調國土空間規劃是土地綜合整治的基本依據。通過項目區域內農用地和建設用地綜合整治，全域土地綜合整治可以實現土地集中連片，推動耕地數量、質量和生態三位一體高質量發展，與此同時，還更加重視保障農村產業融合所需用地和改善農村人居環境，進一步推動當地生態保護修復與特色資源保護與開發的工作深入開展。
自然資源部于2019年發布的《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》(自然資發〔2019〕194號)，標志著全域土地綜合整治試點工作，在全國范圍內的展開。其后，連續5年的“中央一號文件”，都在不同程度的提到試點開展的相關要求。作為農業大省的河南，自2020年，就在全省范圍內開展全域土地綜合整治國家試點申報工作，至2023年，已經確定了第一批28個試點項目名單，目前第二批試點申報工作仍在推進中。筆者認為，考慮到EOD項目、城市更新等項目都是從初期開展試點申報，逐漸發展成常態化申報的過程，未來全域土地綜合整治項目也大概率會取消試點申報，而走向常態化申報。
一、申報試點的好處：
1、試點區域內所產生的建設用地增減掛鉤節余指標，20%可作為試點區域內的預留指標，保障當地三產融合發展的用地需求。
2、在試點項目范圍內的項目永久基本農田，如果因為地塊零散、生態退化等原因已經不適宜繼續作為永久基本農田，或因公共基礎設施建設的實際需要，確實無法避讓的，可以按照“先補劃后調整”原則，對永久基本農田進行調整，但是調整規模不得超過劃定面積的3%。
3、試點區域內鄉村振興、三產融合、農民安置用地、基礎設施和公益事業用地，可直接使用試點區域內騰退的建設用地指標。
4、在符合國土空間規劃的前提下，實行“點狀”供地。
5、試點內所產生的各類指標，比如耕地占補平衡指標、建設用地增減掛鉤節余指標等，可在全省范圍內優先交易。
6、實行獎補政策，在防范隱債前提下，加大專項債支持的力度，支持金融機構和社會資本參與全域土地綜合整治項目。
二、全域土地綜合整治申報流程
縣級政府是全域土地綜合整治的責任主體，需要建立相應工作機制，提前做好申報工作的統籌謀劃。選擇申報試點要充分考慮當地資源整治潛力、財政統籌能力，群眾意愿、社會發展情況以及基層組織能力等因素，如果要選擇兩個鄉鎮作為整治單元，要考慮二者定位是否相同，地域是否關聯、資源能否互補等問題，合理設定項目整治區域。
（一）前期準備：試點縣組織編制鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃，村莊規劃應按程序取得批復，鄉鎮國土空間規劃應按程序取得批復或由縣級以上人民政府出具承諾函。試點所在縣政府，以此為依據劃定整治區域，明確整治方向和重點，將實施方案的規劃內容納入到鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃，涉及永久基本農田調整和權屬調整的，一并編制永久基本農田調整方案和權屬調整方案。
（二）專家論證：市自然資源部門組織相關科室和專家，會同農業農村部門對上報的申請材料進行聯合審查，并出具書面審查意見。審核推薦：省山水林田湖草沙一體化保護修復領導小組組織專家審查實施方案、權屬調整方案，省自然資源廳會同省農業農村廳對永久基本農田調整方案進行聯合論證審查、擇優評選，將列入的試點名單相關方案報省山水領導小組備案。
三、實施方案主要內容
1、試點基本情況：包括試點背景、概況、土地利用情況和存在問題；
2、工作基礎：當前縣級、鄉鎮國土空間規劃以及村莊規劃編制、審批情況和“三線”劃定情況；區域內是否涉及三區三線的調整情況，如需調整，介紹調整必要性；相關報批手續履行情況；有關試點探索和制度建設情況；
3、項目實施情況和可行性分析及評估：空間布局優化的可行性、土地綜合整治可行性及潛力分析、土地權屬調整可行性分析、風險評估分析；
4、試點目標任務、制度建設和預期效果；
5、建設內容和實施安排：規劃明確的整治內容、建設內容和實施安排；
6、投資估算及資金籌措：明確資金來源，做好資金平衡分析；
7、組織實施情況；
8、其它；
9、相關附表附圖、數據庫、其它有關證明材料。
四、全域土地綜合整治項目負面清單
（一）違背農民意愿搞合村并居、大拆大建，群眾基礎差的；條件不成熟強行推進合村并居項目，利用各種不正當手段脅迫農民搬遷的；未進行實地調查，拆除基礎設施完善、群眾住房條件尚可的村莊，造成資源浪費的；
（二）借全域土地綜合整治名義變相占用調整永久基本農田；調整的永久基本農田無法實現數量有增加、質量有提升、布局有優化的；
（三）耕地和永久基本農田調整規模超過所涉鄉鎮耕地和永久基本農田劃定面積 3%的；
（四）單純追求節余建設用地和補充耕地等指標交易的；
（五）破壞鄉村風貌和歷史文化文脈，在需要重點保護的傳統村落搞不符合規定的拆建活動的；脫離發展實際建設的門(牌)樓、出入口標志、景觀圍墻、景觀亭、景觀廊架、護欄和圍欄等構筑物存在規模過大、實用性不強效仿攀比等不良現象的；
（六）突破生態保護紅線管理要求，破壞生態環境砍樹挖山填湖，占用耕地搞人造景觀，或者存在違法違規開采土石料、河沙等開發式治理現象的；
（七）違法用地情況嚴重且未及時處理到位的；
（八）借全域土地綜合整治名義變相搞房地產開發的；
（九）盲目投資增加政府債務和隱性債務的；
（十）引入高耗能、高污染、低水平項目的，或者落后低端項目重復建設的；
（十一）未經科學論證和評估，擅自進行大規模未利用地開發的；
（十二）經綜合分析不適合開展試點的其他情形
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編輯：楊奕暄
審核：胡 斌
聯系電話：0371-6198 1688
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