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引言

2024年《政府工作報告》中明確指出要穩步實施城市更新行動，城市更新將在促進經濟發展、提升民生幸福方面發揮重要的作用。2024年3月7日，鄭州市自然資源和規劃局發布了《鄭州市城市更新專項規劃（2023—2035 年）》，這標志著今后鄭州市城市更新工作將充分體現規劃引領的重要作用，同時也補齊了城市更新流程中“先體檢、后規劃、再實施”中的重要一環。

鄭州市城市更新在政策制定、入庫管理、項目實施等方面均有顯著成果，這也為其他城市在如何推動城市更新方面提供了借鑒經驗。本文將以鄭州市城市更新為例，從城市更新政策脈絡、項目入庫管理、項目謀劃建議三個方面進行分析，為如何做好城市更新工作提供些許參考。

鄭州市城市更新政策脈絡

政策支持是城市更新工作推動的重要保障。在梳理全國各城市關于城市更新的相關政策時，發現經濟發展較好的城市（比如北京、上海、廣州等）出臺的相關政策較多，也存在部分省會城市及大部分的三四線城市在城市更新政策方面較為欠缺，一定程度上阻礙了城市更新工作的推動。

經過梳理，近幾年鄭州市相繼發布了多個城市更新的政策文件：

2022年鄭州市城市更新工作領導小組發布了《鄭州市城市更新管理辦法》（鄭城市更新文〔2022〕1號）《鄭州市城市更新工作實施方案》，初步明確了城市更新的內容、建立了城市更新的工作機制、保障措施等內容；

2023年6月9日鄭州市人民政府發布了《鄭州市城市更新實施辦法（試行）的通知》（鄭政辦〔2023〕18號），進一步明確了城市更新的七大類項目，詳細制定了工作機制、實施過程及要求等，明確了城市更新土地規劃相關支持政策；

2023年12月30日鄭州市人民代表大會常務委員會通過了《鄭州市城市更新條例》，標志著城市更新工作正式立法；

2024年3月7日鄭州市自然資源和規劃局發布了《鄭州市城市更新專項規劃（2023—2035 年）》，這標志著今后鄭州市城市更新工作將充分體現規劃引領的重要作用。同時也補齊了城市更新流程中“先體檢、后規劃、再實施”中的重要一環。

通過梳理鄭州市城市更新政策脈絡，可見鄭州市在城市更新工作中循序漸進，從摸著石頭過河到逐步完善的“1+2+N”的三級政策保障體系。“1”是《鄭州市城市更新條例》，“2”是《鄭州市城市更新專項規劃》《鄭州市城市更新三年行動計劃》，“N”是指相關的配套政策。為其他城市制定城市更新政策提供了很好的借鑒經驗。

鄭州市城市更新入庫管理

城市更新政策解決了頂層設計的問題。而城市更新工作需要通過具體的城市更新項目去實施，城市更新入庫管理則解決了城市更新項目如何謀劃、篩選、儲備、入庫的實際操作問題。

鄭州市城市更新項目實行“三庫一單”的管理，其中“三庫”即城市更新種子庫、儲備庫、項目庫；“一單”即城市更新項目推進任務清單。截至目前，鄭州市共有“三庫”項目699個，其中項目庫161個。

通過梳理鄭州市城市更新項目入庫管理流程，城市更新項目需要經過區級、市級兩級審核公示后才能確定為城市更新項目，并且享受城市更新相應的支持政策。通過優中選優，篩選出優質的城市更新項目，可以減輕提供支持政策的政府部門、金融機構對于項目合規性的研判工作，高效推動城市更新項目的落地。

鄭州市城市更新入庫管理流程主要如下：

一、城市更新項目種子庫

區（縣）級城市更新領導小組結合當地的實際情況，初步篩選需要進行城市更新的項目，納入城市更新項目種子庫。

二、城市更新項目策劃方案編制

實施主體負責編制策劃方案，策劃方案內容涵蓋項目概況、項目體檢、更新內容、建設及運營方案、投融資情況等內容。

三、區（縣）級評審及公示

區（縣）級領導小組辦公室組織轄區城建、資源規劃、工信、城管、住房保障等相關部門和相關領域專家，對項目策劃方案進行評審。區級評審通過后，區級領導小組辦公室需采取線上、線下等多種方式，對項目策劃方案進行公示，公示期不少于 5 個工作日。

四、市級評審及公示

1、申請入庫資料區級評審、公示后，區級領導小組辦公室作為申報主體，以函件申報形式，申請項目入鄭州市城市更新項目庫評審，并報送入庫評審申請資料。

2、市級入庫評審、公示市城市更新專班負責資料收集、專家抽取、組織評審等工作，對項目策劃方案進行評審。經專家認定不屬于城市更新類型的項目，原則上不再進行二次評審。無融資、政策支持需求、純財政投入的項目，申請入庫時間距項目竣工時間少于3個月的項目，原則上不納入城市更新項目庫。評審通過的項目，由市領導小組辦公室進行網上公示，公示期5個工作日。公示通過后，納入城市更新項目儲備庫。

城市更新項目謀劃建議

項目發布市領導小組辦公室定期從儲備庫匯總擬入庫項目，并報市領導小組審批。經市領導小組批準通過的入庫項目，由市領導小組辦公室公開發布，納入鄭州市城市更新項目庫。4、城市更新項目推進任務清單編制項目入庫發布后 15 個工作日內，由區（縣）級領導小組辦公室編制城市更新項目推進任務清單。5、實施方案編制及報備項目入庫后三個月內，由區（縣）級領導小組辦公室指導實施主體編寫實施方案。區縣（市）人民政府需按照《鄭州市城市更新實施辦法（試行）》規定，對項目實施方案進行論證審批，依法報批公示后，15 天內報市領導小組辦公室備案。

一、理性看待“2255”

“2255”指標主要針對的是在城市更新過程中利用過度房地產化的開發建設?式、?拆?建、急功近利的傾向。依據《住房和城鄉建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）文件，若城市更新項目中包含違法建筑、經專業機構鑒定為危房且無修繕價值的建筑等，拆除時可以適當提高拆除比例；若城市更新項目中為了完善“十五分鐘生活圈”，需要新增醫院、學校、體育、養老、托育等公共服務設施，新建時可以適當提高拆建比。因此，在城市更新項目謀劃過程中要理性看待“2255”，切勿搞一刀切，在防止大拆大建的同時謀劃更多優質的項目。

二、注重融資落地

城市更新項目落地不只是入庫，更重要的是融資，只有融資落地才是真正的項目落地。城市更新項目在前期謀劃過程中，要充分考慮實施主體的融資能力、融資結構、項目收益自平衡等融資關鍵因素。雖然大多數銀行都設有城市更新信貸產品，但是不同的銀行對于城市更新項目的支持政策不同，例如有的銀行可以支持拆遷補償費用，有的銀行則不支持。因此盡量前期結合融資機構的意見，合理確定項目范圍、內容包裝、投資額、建設時序等內容。

三、符合上位規劃

實施主體在城市更新項目謀劃過程中，經常會忽視與上位規劃的銜接。好多項目在謀劃過程中，前期做了大量工作，最后發現項目不在城鎮開發邊界范圍內，不屬于城市更新的范疇，最終導致項目前功盡棄。也有的項目在進行產業定位的時候，沒有對上位規劃進行研究，全憑想象、閉門造車，導致項目的策劃方案不符合上位規劃要求。因此，在項目謀劃過程中首要的工作就是搜集當地的上位規劃，比如國土空間規劃、專項規劃等，對上位規劃進行詳細梳理、研究，確保項目謀劃符合相關規劃要求。