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德泓觀察 | 10.8“系統落實一攬子增量”的六點理解

精彩原創 2024年10月8日上午9:04

自9.26政治局會議以及一系列金融政策的出臺后，各方對于接下來的如何落實相關一攬子增量政策以及財政政策如何接力充滿期待。10月8日，國家發改委相關領導對各方熱點關切的相關問題做了一一解答。本文梳理了本次發布會有關基建投融資領域相關核心觀點：
政策一：

2025年還將繼續發行超長期特別國債并且優化投向

解讀：兩重建設（國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設）既是實現經濟、社會穩定，保障國家安全的重要基礎，也是持續增進民生保障，提升民生福祉的重要支撐。其對于未來高質量現代化發展的重要性不言而喻。今年，超長期國債的發行圍繞“兩重”“兩新”，聚焦支持8大方向、17個具體投向，以及推動大規模設備更新和消費品以舊換新等領域，積極支持相關項目建設，并取得明顯成效。

今年，各地在申報超長期國債的早期籌備階段，由于對支持領域、申報要求等政策支持信息掌握有限，又加上申報時間緊迫，所以不少地方在統籌項目申報的時候，仍按照去年四季度的萬億國債支持領域和要求作為標準來申報。還有的地方，按照“應報盡報”原則，胡子眉毛一把抓，無論是之前申報過的專項債還是中央預算內投資項目，都拿過來，又重新申報了一遍。這都導致了不少地區在超長特別國債申報過程中走了不少彎路。

本次國新辦發布會再一次強調，對于兩重建設還將加力建設，并且優化投向，“近期將在年內下達明年1000億元中央預算內投資計劃和1000億元的“兩重”建設項目清單，支持地方加快開展前期工作。”參照今年的8大領域，17個具體投向的要求，我們預計明年兩重建設的重點支持方向還將聚焦在：

（1）農業轉移人口市民化。針對人口集中流入城市和地區，加快完善滿足新落戶人口需要的就業、教育、醫療、住房、養老等公共服務保障體系的相關項目建設。“其中對普通高中建設、醫院病房改造等項目的支持力度會加大”；

（2）高標準農田建設。今年的超長期特別國債主要支持的高標準農田建設，集中在東北全域的黑土地地區，明年支持領域是否會擴大，可以重點關注；

（3）城市燃氣、排水等地下管網改造等重點地區和城市“平戰結合”項目；

（4）在建、續建項目。結合今年申報經驗，超長期特別國債的申報工作，首要是要符合投放領域的支持要求，這要求各地準確把握政策導向、資金導向。加大對政策支持理解程度和做好相關宣貫工作，將國家戰略與地方優勢相結合，統籌“十四五”規劃與“十五五”規劃的政策銜接，做到項目儲備既有前瞻性，又有針對性。最后，各地要避免項目申報盲目攤大餅，而是以擴大有效投資為導向，聚焦基建項目補短板。

政策二：

目前發改委、財政部正在按照部署抓緊研究合理擴大地方政府專項債支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規模和比例，研究開展項目審核自主權試點，實施續建項目“綠色通道”等，盡快出臺優化完善地方政府專項債管理的新舉措。

解讀：今年專項債發行節奏較往年較慢，凸顯了當前優質項目不足，地方債務約束加大等現實難題。為了加快專項債資金使用效率，從綜合性角度考慮，進一步提高政府投資的帶動作用，黨的二十屆三中全會要求，“合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規模、比例。”比如可以運用專項債券等支持盤活存量閑置土地等措施，擴大專項債適用范圍。本次國常會透露的“研究開展項目審核自主權試點”可以看作在政府投資要求范圍內，進一步給地方自主權，當然試點推進工作，還要加強相關風險防范工作。

政策三：

加力支持地方開展債務置換，化解債務風險

解讀：近期網傳的“134”號文、“150”號文等文件，都一定程度體現了去年年末中央經濟工作會議提出“優化債務期限結構，降低利息負擔”的要求。其中的債務置換措施，主要可以考慮路徑的有：

（1）發行政府債券置換債務2023下半年，特殊再融資債券開始重啟發行。截至2024年9月24日、總發行量已經達到約1.5萬億。今年另外一個值得關注的方向是，各地未披露“一案兩書”的“特殊新增專項債”發行增多，（此類新增專項債由于沒有明確募投項目，多被市場疑為用于地方化債），據東方金誠統計，7月特殊新增專項債發行占比提高，達當月新增專項債發行量的62.2%。

（2）金融機構協商化債金融機構特別是政策性銀行可根據相關文件要求，按照市場化、法治化原則平等協商，通過發放項目貸款等方式置換今明兩年到期的債務本金。具體政策要求可參考《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號文）“在不擴大建設規模和防范風險的前提下與金融機構協商繼續融資，避免出現工程爛尾。按照一般企業標準對被劃分為“退出為一般公司類”的融資平臺公司審核放貸。在不增加地方政府隱性債務規模的前提下，對存量隱性債務難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機構協商的基礎上采取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉”。

政策四：

城市改造更新的任務將越來越重。以城市重要的“里子工程”地下管網建設改造為例，有關方面預計在未來五年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億。

解讀：城市更新仍將是2025年基建投資的支持重點，其工作重點可以結合財政部于5月6日發布的《關于開展城市更新示范工作的通知》（財辦建〔2024〕24號）的相關要求理解，“統籌使用中央和地方資金，完善法規制度、規劃標準、投融資機制及相關配套政策，結合開展城市地下管網更新改造、污水管網‘廠網一體’建設改造、市政基礎設施補短板、老舊片區更新改造等重點工作，不斷推進城市更新工作。加大‘十四五’規劃102項重大工程的推進力度。”

積極探索創新融資的模式。支持和鼓勵民間投資健康發展。加快完善民營企業參與國家重大項目建設的長效機制，重點是持續做好優質項目的推介，推動更多民間資本參與鐵路、能源、水利等重大基礎設施項目建設，加快篩選形成新一批全國重點民間投資項目清單。同時，規范實施政府和社會資本合作的新機制，支持更多符合條件的民間投資項目發行基礎設施REITs，深化投貸聯動試點合作。

強化政府投資項目的全過程管理。主要通過在線監測、實地督導、現場核查等方式加強項目的調度，督促指導地方、部門組織實施好各類政府投資項目，加快推進項目建設。同時，大力度深化投資審批制度改革，抓緊研究制定出臺進一步完善政府投資決策機制、提高政府投資效益的政策措施。