在城鎮化率突破65%的關鍵節點，中國城市發展正經歷從“增量擴張”到“存量提質”的歷史性轉折。2025年6月，財政部、住建部公示的中央財政支持城市更新示范城市名單（北京、鄭州、廣州等20城入選，最高獲12億元差異化補助），標志著城市更新正升級為國家戰略級投資領域。這一決策背后，是超60萬公里地下管網老化、城中村人居環境滯后等民生痛點與超萬億資金缺口的深層矛盾，更是通過制度創新破解“錢從哪來、如何花好、怎樣可持續”的系統性探索。

本文基于政策文件與典型實踐，從政策頂層設計的邏輯重構、資金體系的協同矩陣、多元主體的共治模式三大維度展開深度解析。

一、政策頂層設計：中央財政“精準滴灌”的邏輯重構與機制創新

（一）政策定位：從“財政補貼”到“戰略杠桿”的升級

2025年中央財政支持城市更新的20城名單，首次將鄭州、宜昌等中部城市與北京、上海等直轄市并列，體現“區域均衡+治理優先”的篩選邏輯。根據《2025年度中央財政支持實施城市更新行動評選結果公示》，資金分配遵循“東部控規模、中西保重點”原則：

東部地區（如蘇州、溫州）市場化程度高，單城補助≤8億元，側重引導社會資本參與；

中西部及直轄市（如蘭州、烏魯木齊）民生短板突出，單城最高獲12億元，重點支持地下管網、污水治理等“保底工程”。

核心邏輯：中央財政不再是單一資金供給方，而是通過“競爭性選拔+差異化補助”激活地方政府治理動能。例如，北京“城市體檢+更新專項規劃”機制成熟，鄭州“地下管網動態更新系統”試點成效顯著，成為首批入選的非直轄市代表，凸顯政策對“機制創新”的傾斜。

（二）資金投向：從“單一基建”到“民生+消費”的雙輪驅動

中央財政資金明確投向樣板項目建設與機制建設兩大方向，首次將“消費型基礎設施”納入支持范圍：

樣板項目建設：地下管網攻堅聚焦燃氣、供排水管網改造及綜合管廊建設，例如哈爾濱、西寧等北方城市重點推進供熱管網節能改造，單個項目最高可獲中央補助的40%；污水治理革新要求“廠網一體”模式全覆蓋，海口、宜昌等沿江城市需建立“按污水收集效能付費”機制，財政資金從“補建設”轉向“補運營”；存量空間活化要求歷史文化街區（如蘭州黃河風情線）、老舊小區（如廣州永慶坊）改造需同步植入文旅、餐飲等消費場景，北京、長沙等地已將“口袋公園+社區商業”融合項目納入補助清單。

機制建設：項目生成機制要求建立“城市體檢—更新規劃—項目儲備”全鏈條管理，廈門、濟南等城市試點將房屋全生命周期安全管理納入更新項目庫，實現“隱患房屋動態清零”；資金籌措機制首次明確財政資金需與國債、專項債、社會資本協同，例如鄭州試點“中央補助+專項債+銀行貸款”組合模式，單個老舊小區改造項目綜合融資規模提升3倍；用地審批機制支持盤活存量低效用地，烏魯木齊、包頭等資源型城市探索“工業用地轉型商業用地負面清單”，縮短更新項目土地審批周期50%。

（三）管理創新：從“粗放撥款”到“清單閉環”的制度革命

中央財政首次引入“清單制+績效掛鉤”管理模式：

項目清單動態管理：入選城市需在60日內提交《城市更新三年行動方案》，明確年度項目清單及資金使用計劃。例如，天津、大連等城市已公布首批清單，涵蓋127個地下管網項目、89個老舊小區改造項目，資金到位后3個月內須開工；

資金閉環監管：要求建立“項目收益—資金回流”監測系統，廣州、杭州等城市試點區塊鏈技術追蹤資金流向，嚴禁中央補助用于商業開發或償還地方債務；

績效考核掛鉤：財政部會同住建部每年開展成效評估，對資金使用低效、項目進度滯后的城市，扣減下一年度補助額度。2024年某西部城市因管網改造進度不足30%，被暫停后續資金撥付，形成強烈警示效應。

（四）政策聯動：財政與金融的協同破局

中央財政政策與金融監管創新形成“組合拳”：

貸款政策突破：金融監管總局正研究出臺專項貸款管理辦法，允許銀行對納入中央財政支持清單的項目，提供“拆遷補償+二級開發”全周期貸款，且清單內項目不納入房地產貸款集中度管理。這一政策直擊此前“一二級開發分階段授信”的堵點，預計釋放萬億級銀行信貸空間；

債券工具協同：超長期特別國債（2025年8000億元）與專項債（4.4萬億元）向城市更新傾斜，其中超長期國債重點支持“百年工程”（如武漢長江堤防加固、成都地下綜合管廊），專項債優先支持有收益的片區開發（如鄭州金水區“老舊小區+商業綜合體”捆綁項目）；

社會資本引導：中央財政通過補助資金的10%-15%設立“城市更新引導基金”，深圳、上海等地已撬動社會資本比例達1:8，重點投向舊工業區轉型、智慧基礎設施等市場化項目。

筆者認為：中央財政的頂層設計，本質是通過“制度創新—資金撬動—市場激活”的邏輯鏈，構建“政府保基本、市場謀升級”的可持續模式。對于地方政府而言，需從“爭資金”轉向“爭機制”，通過城市體檢、項目謀劃等軟實力提升，獲取政策紅利；對于市場主體，應聚焦中央財政明確的“消費型基礎設施”“機制建設”等新賽道，把握清單制下的精準投資機會。

二、資金路徑解析：政策性資金與市場化工具的協同矩陣

（一）政策性資金：筑牢民生底線的“壓艙石”

政策性資金以財政主導、公益導向為核心，重點覆蓋收益性弱但社會價值高的領域，形成城市更新的基礎支撐。

1. 中央預算內投資：精準滴灌民生短板規模與投向：2025年中央預算內投資規模達7350億元，其中城市更新領域占比超20%，重點支持保障性安居工程、地下管網改造、公共服務設施補短板。例如，鄭州老舊小區改造項目獲中央預算內投資5億元，專項用于水電氣管網更新及適老化改造。政策邏輯：資金無需償還，不增加地方債務壓力，優先投向人口凈流入城市及“城市體檢”識別出的高風險區域。如武漢漢江灣片區城中村改造，通過中央預算內投資撬動地方配套資金4倍，實現拆遷補償與基礎設施同步推進。
2. 超長期特別國債：聚焦百年工程的戰略投資戰略定位：2025年新增額度8000億元，期限20-30年，重點支持地下管網、防洪排澇、老舊電梯更新等具有長期使用價值的項目。北京率先將2000年前建成小區的電梯更新納入國債支持范圍，單臺最高補貼15萬元，改造周期從傳統模式的5年壓縮至2年。申報要點：項目需具備全生命周期運維方案，周期≥15年，2025年新增數字化改造（如智慧水務系統）。例如，上海蘇州河沿線地下綜合管廊項目，配套智能監測系統，獲批國債資金20億元。
3. 地方政府專項債券：收益平衡的片區開發引擎規模與結構：2025年專項債額度4.4萬億元，其中15%（約6600億元）明確用于城市更新，單個項目最高可申請15億元。廣州黃埔區“城中村改造+商業綜合體”項目，通過土地出讓收益與商鋪租賃收入平衡資金，獲批專項債15億元，為全國同類項目最高額度。收益要求：需滿足收益/融資本息比≥1.1倍，優先支持停車場、商業配套等有明確經營收入的項目。鄭州金水區“老舊小區+社區商業”捆綁項目，通過“物業費+租金”測算，獲批專項債8億元，實現公益與商業開發協同。
4. 政策性銀行貸款：長周期低息的公益護航工具創新：國開行、農發行通過專項借款、PSL（抵押補充貸款）等工具，為公益性項目提供15-20年期限、利率接近LPR的貸款。例如，農發行濟南分行向明府城歷史文化街區更新項目發放55.5億元貸款，用于古建筑修繕與文旅設施建設，貸款期限18年，利率較市場水平低1.2個百分點。審批機制：實行“名單制”管理，需納入住建部城中村改造或城市更新示范項目清單。武漢硚口區漢江灣片區項目從申報到放款僅用45天，創政策性貸款審批時效紀錄。

（二）市場化工具：激活社會資本的“乘數效應”

市場化資金以效率優先、收益導向為原則，通過金融產品創新破解傳統融資壁壘，提升資金投放效率。

1. 城市更新貸款：從“制度堵點”到“全周期貫通”政策突破：金融監管總局擬出臺《城市更新項目貸款管理辦法》，建立“政府初選清單+銀行自主評審”機制，允許銀行對土地一二級開發聯動項目提供全周期貸款，且清單內項目不納入房地產貸款集中度管理。產品創新：建設銀行“城市升級貸”：最長貸款期限達40年，允許以未來經營收益權質押，適配長周期更新項目；恒豐銀行銀團貸款：為聊城高新區長江路片區項目授信61.3億元，覆蓋拆遷補償、安置房建設及商業開發全流程，開創“一貸到底”模式。
2. 城市更新基金：政府引導與市場主導的雙向探索政府引導基金：以“母基金+子基金”模式撬動社會資本，如廣州200億元基金重點支持軌道交通沿線更新項目，已落地12個TOD項目，帶動社會投資超1000億元。民間資本主導基金：以上海800億元基金為代表，側重商業開發領域，通過“租金分成+資產證券化”退出。無錫運河灣項目引入平安建投等社會資本，改造后物業估值提升30%，年化收益率達7.5%。
3. REITs與資產證券化：打通“投融管退”閉環適用場景：適用于有穩定現金流的產業園區、保障性租賃住房項目。北京酒仙橋老舊廠房改造項目發行首單城市更新類REITs，底層資產年化收益率6.5%，吸引保險資金等長期資本介入。政策紅利：2025年證監會擬擴大REITs試點范圍，允許將歷史文化街區運營收益納入底層資產。成都寬窄巷子更新項目已啟動REITs籌備，預計釋放融資空間15億元。
4. 信托與信用債：靈活補充與主體信用依賴信托貸款：多用于項目前期“過橋融資”，成本較銀行貸款高2-3個百分點，但審批周期縮短50%。深圳某城中村改造項目通過“代建+信托計劃”提前6個月啟動拆遷，資金使用效率提升40%。信用債：依賴城投平臺信用評級，天津發行600億元城市更新專項債，票面利率3.2%，用于全市舊改項目資本金補充，募集資金規模創同類債券紀錄。

（三）兩類資金協同邏輯：政策引導與市場效率的有機統一

典型案例：武漢漢江灣片區城中村改造項目中，中央預算內投資12億元（政策性資金）用于安置房基礎建設，農發行專項借款288億元（政策性銀行貸款）覆蓋拆遷補償，社會資本設立的城市更新基金50億元（市場化資金）用于配套商業開發，形成“公益打底—開發反哺—資本退出”的完整資金鏈。

（四）融資策略建議：精準匹配項目屬性與資金特征

1. 公益類項目（如地下管網、歷史街區保護）：以中央預算內投資+超長期國債+政策性銀行貸款為主，優先爭取財政貼息降低成本；
2. 準公益類項目（如老舊小區改造+基礎商業）：采用專項債+城市更新貸款+政府引導基金組合，通過“使用者付費+財政補貼”平衡收益；
3. 商業類項目（如產業園區轉型、TOD開發）：以市場化銀行貸款+REITs+民間資本主導基金為主，強化資產證券化設計提升流動性。

筆者認為：城市更新資金路徑的核心在于“分層融資、協同互補”——政策性資金解決“有沒有”的問題，市場化工具解決“好不好”的問題。地方政府需建立“項目庫—資金池”動態匹配機制，例如廈門通過“城市更新智慧平臺”實時監測項目進度與資金缺口，實現財政資金與社會資本的精準對接。

三、多元主體共治：從“政府獨唱”到“市場合唱”的模式創新

城市更新的復雜性決定了其無法依賴單一主體推進，需構建“政府引導、市場運作、公眾參與、法治保障”的多元共治體系。以下結合政策實踐與典型案例，解析核心模式的創新邏輯與實操路徑。

（一）PPP模式：經營性項目的市場化破局

政府通過公開招標引入社會資本，成立項目公司負責投融資、建設及運營，收益按約定比例分配。

適用場景：邊界清晰、收益機制明確的片區開發項目，如老舊街區改造、停車場建設等。

典型案例：江蘇“城新貸”項目通過“財政貼息1%+銀行貸款”模式，為蘇州某老舊街區改造項目降低融資成本67%，截至2024年8月已撬動社會資本570億元，其中財政資金與社會資本比例達1:14。

政策突破：針對PPP模式普遍面臨的“10%紅線”限制（財政支出責任占比不超過一般公共預算10%），部分城市探索“肥瘦搭配”機制，如鄭州將無收益的管網改造與有收益的商業地塊捆綁，提升項目整體可行性。

（二）“政府+房企+產權人”三方合作：城中村改造的利益平衡

政府負責政策制定與公共配套，房企承擔拆遷與開發，產權人通過貨幣補償、物業返租等方式分享收益。

適用場景：產權復雜、公益性強的城中村或舊廠區更新，如武漢硚口區漢江灣片區、廣州黃埔村改造。

典型案例：武漢漢江灣片區引入華潤置地作為實施主體，政府提供土地收儲政策支持，房企投資300億元完成拆遷與商業開發，產權人可選擇“貨幣補償（1.8萬元/㎡）+優先購買回遷房”或“物業返租（年收益5%）”，項目帶動周邊土地價值提升40%，形成“改造—增值—反哺”閉環。

機制創新：產權置換：深圳南頭古城改造中，產權人可將舊宅置換為商業街區股權，享受未來租金分紅；留改拆結合：北京首鋼園區更新保留70%工業建筑，房企負責改造為文創空間，政府通過稅收優惠引導產業入駐，實現歷史保護與商業開發雙贏。

（三）居民自籌+消費金融：老舊小區改造的微觀激活

政府補貼公共設施改造，居民承擔室內裝修及個性化需求，銀行提供消費貸、公積金貸款等金融支持。

適用場景：2000年前建成的老舊小區，如北京勁松北社區、上海曹楊新村。

政策創新：北京公積金貸款優化：將貸款期限從“房屋剩余使用年限減3年”延長至“土地剩余使用年限減3年”，最長可達30年，月還款額降低24.4%，居民改造意愿提升60%；上海“1+1+1”資金配比：政府補貼（公共管網）+居民自籌（室內改造）+銀行消費貸（適老化設備）各占1/3，某試點小區通過該模式實現100%居民簽約。

（四）區域差異化策略：適配城市能級與發展階段

超大特大城市（如北京、上海）：重點探索“REITs+TOD開發”模式，利用軌道交通增值收益反哺舊改。北京地鐵19號線沿線舊改項目，通過土地出讓金溢價計提5%設立更新基金，預計籌集資金超100億元。

中小城市（如許昌、蕪湖）：聚焦“財政貼息+消費金融”組合，對居民自籌部分給予2%-3%利率補貼，許昌市2024年通過該模式推動120個小區改造，居民參與率達92%。

資源型城市（如包頭、烏魯木齊）：優先發展“綠色金融+產業導入”，包頭利用碳減排貸款支持工業遺址光伏改造，同時引入新能源企業入駐，實現“生態修復+產業升級”雙重目標。

筆者認為：多元主體共治的核心在于“權責清晰、利益共享、風險共擔”。政府需從“全能型管理者”轉向“規則制定者與服務者”。

結語

城市更新的本質，是一場關于城市發展模式的深刻變革。破解資金與機制的雙重瓶頸，需要中央與地方、政府與市場、政策與技術的深度協同。當中央財政的“清單制”成為資源配置的指揮棒，當金融創新的“組合拳”打通資本循環的任督二脈，當多元主體的“共治網”編織出利益平衡的最大公約數，城市更新才能真正實現從“輸血”到“造血”的質變，為中國經濟高質量發展開辟新空間。

作者：李安琪
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