全域土地綜合整治作為統(tǒng)籌國土空間保護(hù)與開發(fā)的重要抓手，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、優(yōu)化資源配置的關(guān)鍵舉措。在當(dāng)前財(cái)政資源約束加劇的背景下，破解”錢從哪里籌”的核心難題，構(gòu)建多元化、可持續(xù)的投融資體系，成為項(xiàng)目落地實(shí)施的關(guān)鍵突破口。本文結(jié)合政策框架與實(shí)踐案例，系統(tǒng)解析全域土地綜合整治的資金籌措路徑、投融資模式創(chuàng)新及收益實(shí)現(xiàn)機(jī)制，為行業(yè)實(shí)踐提供理論參考與操作指引。

一、資金來源：多元渠道協(xié)同發(fā)力

（一）中央財(cái)政補(bǔ)助資金：政策支持的堅(jiān)實(shí)后盾

《耕地建設(shè)與利用資金管理辦法》[財(cái)農(nóng)〔2023〕12 號] 明確了對耕地地力保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、鹽堿地綜合利用試點(diǎn)、黑土地保護(hù)、耕地輪作休耕以及耕地質(zhì)量提升等多方面的資金支持，為土地綜合整治提供了堅(jiān)實(shí)的政策保障。《中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》[財(cái)農(nóng)〔2021〕19 號] 則聚焦于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治以及小型公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，為鄉(xiāng)村地區(qū)土地綜合整治項(xiàng)目的開展提供了有力的資金支持。

（二）地方財(cái)政配套資金：地方支持的重要體現(xiàn)

地方財(cái)政配套資金在全域土地綜合整治項(xiàng)目中扮演著不可或缺的角色。省、市政府通過統(tǒng)籌農(nóng)村人居環(huán)境改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村振興以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等涉農(nóng)、涉地資金，為項(xiàng)目提供了穩(wěn)定的地方財(cái)政支持，確保項(xiàng)目在地方層面具備足夠的資金保障。

（三）地方專項(xiàng)債券：低成本融資的有效途徑

地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券是支持全域土地綜合整治項(xiàng)目的重要融資方式之一。專項(xiàng)債券具有債務(wù)周期長、利率低等顯著優(yōu)勢，特別適用于有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。在發(fā)行專項(xiàng)債券時(shí)，必須嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定，確保資金的安全性和有效性。項(xiàng)目申報(bào)主體應(yīng)為國家行政事業(yè)單位或國有企業(yè)，且項(xiàng)目建設(shè)期與運(yùn)營期應(yīng)與債券期限保持一致，以確保項(xiàng)目的順利實(shí)施和資金的合理利用。

（四）政策性銀行：長期穩(wěn)定的金融支持

政策性銀行如國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在全域土地綜合整治項(xiàng)目中發(fā)揮著重要作用。這些銀行憑借其低成本、長期限的資金優(yōu)勢，為項(xiàng)目提供了穩(wěn)定的金融支持。國家開發(fā)銀行支持的領(lǐng)域包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及鄉(xiāng)村振興等；而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展、林業(yè)資源開發(fā)與保護(hù)等項(xiàng)目，為土地綜合整治提供了多樣化的金融解決方案。

（五）社會(huì)資本引入：多模式激活民間資本

通過政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式、股權(quán)投資等方式，可以有效吸引社會(huì)資本參與全域土地綜合整治項(xiàng)目。社會(huì)資本在項(xiàng)目管理、技術(shù)創(chuàng)新以及市場拓展等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，能夠?yàn)轫?xiàng)目帶來新的活力和更高效的運(yùn)作模式，促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展。

二、投融資模式：創(chuàng)新實(shí)踐助力項(xiàng)目推進(jìn)

（一）政府與社會(huì)資本合作類模式：多元主體協(xié)同合作

1. PPP 模式（BOT/ROT）：政府通過公開招標(biāo)的方式引入社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營，合作期通常為 15 – 20 年。在內(nèi)蒙古巴林右旗的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中，采用 BOT 模式，社會(huì)資本投資占比 27%，政府按績效考核支付補(bǔ)貼，合作期滿后資產(chǎn)無償移交政府，實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)資本的長期穩(wěn)定合作，為項(xiàng)目提供了可靠的資金保障和專業(yè)的運(yùn)營管理。
2. 投資人模式：政府通過采購方式選擇社會(huì)投資人，由社會(huì)投資人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資和建設(shè)，政府則主要負(fù)責(zé)監(jiān)管和指標(biāo)收益分配。例如，河南駐馬店遂平縣吸引省自然資源投資集團(tuán)投資 5.4 億元實(shí)施 36 萬畝農(nóng)田整治項(xiàng)目，充分發(fā)揮了社會(huì)資本在資金投入和項(xiàng)目實(shí)施中的關(guān)鍵作用，提高了項(xiàng)目的建設(shè)效率和管理水平。
3. 特許經(jīng)營模式：政府授權(quán)社會(huì)資本或城投公司實(shí)施特定范圍的土地整治項(xiàng)目，通過指標(biāo)收益覆蓋成本。湖南漣源市將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目授權(quán)城投公司實(shí)施，特許經(jīng)營期為 5 年，在此期間，城投公司通過合理利用土地整治指標(biāo)收益，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的自我平衡和可持續(xù)發(fā)展。

（二）EPC 衍生模式：拓展項(xiàng)目管理邊界

1. EPC+O 一體化模式：將設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營整體打包招標(biāo)，使社會(huì)資本能夠全程參與項(xiàng)目的全生命周期管理。浙江蘭溪香溪鎮(zhèn)項(xiàng)目通過此模式整合農(nóng)田建設(shè)與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，有效提升了資金利用效率；江蘇如東新店鎮(zhèn)采用該模式實(shí)現(xiàn)了土地整治與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同推進(jìn)，充分發(fā)揮了一體化模式在資源整合和項(xiàng)目管理方面的優(yōu)勢，提高了項(xiàng)目的綜合效益。
2. F+EPC 模式：社會(huì)資本先行墊資，通過工程總承包的方式逐步回籠資金。江蘇蘇州黃橋街道和四川資陽市采用此模式推進(jìn)城鄉(xiāng)融合項(xiàng)目，有效緩解了政府的資金壓力，保障了項(xiàng)目的順利落地實(shí)施，同時(shí)也為社會(huì)資本提供了參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)會(huì)和途徑。

（三）政府主導(dǎo)融資創(chuàng)新模式：巧用金融杠桿

1. “四票” 聯(lián)動(dòng)機(jī)制：創(chuàng)新 “房票、地票、綠票、金票” 組合工具，實(shí)現(xiàn)土地資源與金融工具的有效綁定。佛山南海區(qū)通過金票制度成功融資 5.2 億元，支持連片改造項(xiàng)目，為土地綜合整治開辟了新的融資渠道，為項(xiàng)目實(shí)施提供了強(qiáng)大的資金支持，推動(dòng)了區(qū)域土地資源的優(yōu)化配置和高效利用。
2. 土地指標(biāo)置換 + 產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入：通過騰退低效用地獲取指標(biāo)收益，并同步引入產(chǎn)業(yè)進(jìn)行反哺。南海丹灶鎮(zhèn)通過騰退 200 畝宅基地引入氫能產(chǎn)業(yè)園，實(shí)現(xiàn)了土地資源的高效利用和產(chǎn)業(yè)升級；四川眉山市通過指標(biāo)交易吸引農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)投資 5.4 億元，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型，形成了土地整治與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。

（四）市場化資金整合模式：匯聚多元資金流

1. 專項(xiàng)債券及基金池：地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券支持土地綜合整治項(xiàng)目，同時(shí)設(shè)立省市級基金池，整合財(cái)政資金、社會(huì)資本和金融資金，形成多元化的資金籌集渠道。廣東潮州通過專項(xiàng)債籌集 59 億元用于農(nóng)用地整理項(xiàng)目，為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了充足的資金保障，有效推動(dòng)了區(qū)域農(nóng)用地的綜合整治和優(yōu)化利用。
2. 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制：將土地綜合整治成果轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品，進(jìn)而獲得旅游、康養(yǎng)等業(yè)態(tài)的收益。浙江通過打造四大產(chǎn)業(yè)走廊實(shí)現(xiàn)了生態(tài)溢價(jià)；北京大興區(qū)通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市創(chuàng)造了 271 億元的收益，充分發(fā)揮了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制在土地綜合整治項(xiàng)目中的重要作用，為項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展提供了新的思路和模式。

（五）基層參與模式：激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力

以工代賑村民共建模式，積極引導(dǎo)村民參與土地綜合整治工程，村民通過參與工程建設(shè)獲取勞務(wù)報(bào)酬，并以土地入股的方式獲取分紅收益。這種模式不僅有效提高了村民的收入水平，還增強(qiáng)了村民參與土地整治的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)了項(xiàng)目的順利實(shí)施。江西瑞昌桂林街道通過該模式帶動(dòng)了 140 人本地就業(yè)；重慶銅梁驛鎮(zhèn)通過村民合作社統(tǒng)一管護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)了村民收益與土地整治項(xiàng)目的有機(jī)結(jié)合，形成了良好的社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益。

三、項(xiàng)目收益：多元渠道保障項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展

（一）土地指標(biāo)交易類收益：指標(biāo) “變現(xiàn)” 提升項(xiàng)目收益

1. 新增耕地指標(biāo)交易：通過土地綜合整治新增的耕地指標(biāo)可納入占補(bǔ)平衡庫進(jìn)行交易。云南宣威市在土地整治項(xiàng)目中通過新增耕地指標(biāo)交易獲得了 60% – 80% 的總收益，單價(jià)達(dá)到 2.5 萬元 / 畝，為項(xiàng)目帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)收益，有效提升了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)發(fā)展能力。
2. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易：對騰退的低效用地（如宅基地復(fù)墾）所形成的節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行省內(nèi)流轉(zhuǎn)交易。重慶銅梁驛鎮(zhèn)通過該指標(biāo)反哺村莊發(fā)展；江蘇蘇州黃橋街道通過整合提升指標(biāo)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置和高效利用，同時(shí)也為項(xiàng)目提供了穩(wěn)定的收益來源，增強(qiáng)了項(xiàng)目的可行性和可持續(xù)性。
3. 糧食產(chǎn)能指標(biāo)交易：通過土地整治提升耕地質(zhì)量所形成的產(chǎn)能指標(biāo)，在部分省份可進(jìn)行跨區(qū)域交易。湖南瀏陽通過客土改造提升耕地等級，其產(chǎn)能指標(biāo)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)交易，有效拓展了項(xiàng)目的收益渠道，為項(xiàng)目在糧食產(chǎn)能提升方面提供了新的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

（二）生態(tài)資源變現(xiàn)類收益：生態(tài) “價(jià)值” 轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益

1. 尾礦砂石資源化利用：在礦山修復(fù)過程中，將剩余的土石料進(jìn)行資源化利用并對外銷售。云南宣威市在土地整治項(xiàng)目中通過此方式獲取了額外收益，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一，為項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展提供了新的資金來源，同時(shí)也為礦山修復(fù)和生態(tài)恢復(fù)提供了經(jīng)濟(jì)支持。
2. 碳匯交易及生態(tài)補(bǔ)償：通過森林、濕地修復(fù)等措施生成碳匯，并在碳市場進(jìn)行交易變現(xiàn)。廣東南海金沙島在土地整治過程中通過提升碳匯貢獻(xiàn)，積極參與碳匯交易，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)資源的價(jià)值轉(zhuǎn)化；同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也為項(xiàng)目提供了穩(wěn)定的資金支持，促進(jìn)了生態(tài)修復(fù)工作的順利開展，為應(yīng)對氣候變化和實(shí)現(xiàn) “雙碳” 目標(biāo)做出了積極貢獻(xiàn)。
3. 生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)收益：將修復(fù)后的生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為旅游、康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)品，獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益。浙江安吉通過打造 “竹林經(jīng)濟(jì)走廊”，每年增加旅游收入 1.2 億元；廣東南海金沙島通過碧道景觀增值，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)與旅游產(chǎn)業(yè)的有機(jī)結(jié)合，為項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，同時(shí)也為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝烁嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)收入來源。

（三）農(nóng)業(yè)與產(chǎn)業(yè)類收益：產(chǎn)業(yè) “反哺” 助力項(xiàng)目發(fā)展

1. 農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營收益：通過對連片耕地進(jìn)行機(jī)械化種植，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，通過土地流轉(zhuǎn)或自營的方式獲取租金收益或農(nóng)產(chǎn)品銷售收入。全國通過新增糧食產(chǎn)能 130 億斤，有效提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營提供了廣闊的發(fā)展空間和經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也為土地綜合整治項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展提供了有力的經(jīng)濟(jì)保障。
2. 產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入反哺收益：通過土地整治騰退土地，吸引產(chǎn)業(yè)投資，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入反哺。江蘇蘇州張浦鎮(zhèn)在土地整治后引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長；四川眉山市通過指標(biāo)交易吸引農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)投資 5.4 億元，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級和發(fā)展，形成了土地整治與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動(dòng)，為項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

（四）政策及金融工具類收益：政策 “紅利” 助推項(xiàng)目前行

1. 政府專項(xiàng)補(bǔ)助與獎(jiǎng)補(bǔ)資金：項(xiàng)目可獲得政府提供的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助（約 1500 – 3000 元 / 畝）、生態(tài)修復(fù)示范工程獎(jiǎng)補(bǔ)等專項(xiàng)資金支持。云南宣威市通過包裝山水林田湖草項(xiàng)目成功獲得中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金，為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了重要的資金保障，有效緩解了項(xiàng)目的資金壓力，促進(jìn)了項(xiàng)目的高質(zhì)量推進(jìn)。
2. 特許經(jīng)營權(quán)收益：政府授權(quán)自然資源資產(chǎn)開發(fā)權(quán)，項(xiàng)目通過特許經(jīng)營權(quán)獲取收益。北京大興區(qū)通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市創(chuàng)造了 271 億元的收益，充分發(fā)揮了特許經(jīng)營權(quán)在土地綜合整治項(xiàng)目中的經(jīng)濟(jì)效益和資源優(yōu)勢，為項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)也為地方政府和企業(yè)提供了新的合作模式和發(fā)展機(jī)遇。

（五）其他補(bǔ)充收益：多元 “增收” 提升項(xiàng)目效益

1. 以工代賑勞務(wù)收益：村民參與土地綜合整治工程獲取勞務(wù)報(bào)酬。重慶銅梁驛鎮(zhèn)通過該模式帶動(dòng)了 140 名村民就業(yè)，有效提高了村民的收入水平，增強(qiáng)了村民的獲得感和幸福感，同時(shí)也為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了人力資源保障，促進(jìn)了項(xiàng)目的社會(huì)可持續(xù)性。
2. 資產(chǎn)證券化收益：將項(xiàng)目的未來收益權(quán)打包發(fā)行資產(chǎn)支持證券（ABS）產(chǎn)品。廣東潮州通過專項(xiàng)債融資 59 億元，為項(xiàng)目的資金籌集提供了創(chuàng)新的金融解決方案，拓寬了項(xiàng)目的融資渠道，為項(xiàng)目的順利推進(jìn)提供了有力的資金支持，同時(shí)也為投資者提供了新的投資選擇和收益機(jī)會(huì)。

四、政策性銀行資金申報(bào)：關(guān)鍵要點(diǎn)解析

（一）國家開發(fā)銀行：聚焦重點(diǎn)、嚴(yán)格審核

1. 信貸投向領(lǐng)域：涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)，公共服務(wù)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，新型城鎮(zhèn)化，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，保障改善民生，科技、人文交流等國家戰(zhàn)略領(lǐng)域，國際合作領(lǐng)域，以及配合國家戰(zhàn)略和改革導(dǎo)向的其他領(lǐng)域。
2. 重點(diǎn)領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、區(qū)域協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村振興、保障民生、綠色發(fā)展等領(lǐng)域皆在支持之列，為項(xiàng)目提供廣闊支持空間。

• 貸款審核要點(diǎn)：從借款人、建設(shè)內(nèi)容、市場及財(cái)務(wù)、項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)等多維度審核，確保項(xiàng)目合規(guī)、可行，且能有效覆蓋貸款本息。

（二）農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行：精準(zhǔn)支持、嚴(yán)謹(jǐn)流程

1. 主要支持領(lǐng)域：農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款、農(nóng)村路網(wǎng)、改善農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)地信貸業(yè)務(wù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)貸款、林業(yè)資源開發(fā)與保護(hù)貸款、文化旅游項(xiàng)目貸款、農(nóng)村流通體系貸款等多領(lǐng)域均有覆蓋，全方位助力全域土地綜合整治。
2. 項(xiàng)目貨審批流程及審核要求：從項(xiàng)目投向研判到貸款發(fā)放，歷經(jīng)多環(huán)節(jié)嚴(yán)格把控，包括項(xiàng)目建議書編制、可行性研究報(bào)告編寫、立項(xiàng)手續(xù)辦理、銀行受理與評估等，確保項(xiàng)目質(zhì)量與資金安全。

• 農(nóng)發(fā)行項(xiàng)目申報(bào)要點(diǎn)及核心要求：項(xiàng)目投向要精準(zhǔn)，前期要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)發(fā)行機(jī)構(gòu)充分溝通；項(xiàng)目規(guī)模要滿足要求，可打包同類項(xiàng)目申請貸款；項(xiàng)目申報(bào)要明確關(guān)鍵信息，資金籌措要合理，項(xiàng)目收入要有穩(wěn)定支撐，成本核算要精準(zhǔn)，年限設(shè)定要科學(xué)。

結(jié)語

全域土地綜合整治項(xiàng)目的投融資與收益涉及多個(gè)方面，需要政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等各方共同努力，通過合理選擇投融資模式，充分挖掘項(xiàng)目收益來源，積極申報(bào)政策性銀行資金支持，才能推動(dòng)全域土地綜合整治項(xiàng)目順利落地實(shí)施，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，為鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。

作者：李安琪
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